Redaktør: Transportøkonomisk institutt

Hovedside/ / Organisering og gjennomføring/ Kategorisering av barrierer

Kategorisering av barrierer

Forfatter 2013: Silvia Olsen, TØI

Iverksetting av miljø- og klimatiltak kan møte ulike typer barrierer. Hva slags type barrierer et tiltak møter, avhenger blant annet av hvorvidt fordelene ved tiltaket er spredte eller konsentrerte, og om ulempene ved tiltakene bæres av få eller mange. Å forstå hvilke barrierer en kan møte, gjør det lettere å velge en strategi med suksess. Ved å kombinere miljøtiltak til en tiltakspakke kan man balansere styrker og svakheter ved det enkelte tiltak.

1 Hva er barrierer?

Barrierer er faktorer som hemmer eller hindrer at et tiltak eller en tiltakspakke blir iverksatt. I en omfattende Europeisk studie av iverksetting av ny politikk (OPTIC 2011) blir syv typer barrierer identifisert, som påvirker muligheten for å overføre politikk til handling på forskjellige måter. Barrierene overlapper hverandre til en viss grad, og er altså ikke gjensidig utelukkende. Disse inkluderer:

  1. Kulturelle barrierer, er f eks at befolkningen eller grupper i befolkningen er skeptiske og negative til tiltaket eller tiltakspakken. Sterke interessegrupper kan motarbeide at tiltak settes i verk. Det kan også være andre kulturelle forhold som påvirker handlinger blant de som er involverte i, eller berørt av det aktuelle tiltaket, f eks. holdninger til og tradisjoner for bilbruk
  2. Politiske barrierer, det politiske flertallet i det aktuelle området stiller seg ikke bak løsningen
  3. Juridiske/Regulatoriske barrierer, for eksempel i form av manglende juridiske fullmakter
  4. Organisatoriske/institusjonelle barrierer, for eksempel uklare rolle- og ansvarsdelinger mellom sentrale aktører
  5. Informasjon, ufullstendig kunnskap om ordningen i beslutningsfasen
  6. Finansielle forhold, inkludert for eksempel begrensninger i form av budsjetter og økonomiske rammebetingelse
  7. Teknologiske faktorer, for eksempel praktiske aspekter ved administrative løsninger, informasjon, tilgjengelig teknologi etc.

Innføring av et tiltak eller en tiltakspakke kan samtidig generere interessekonflikter på ulike plan. Dette kan for eksempel være at forskjellige befolkningsgrupper berøres ulikt av tiltaket eller tiltakspakken eller at de er nye og fremmede for befolkningen og påvirker deres hverdag (Barriere 1), dragkamp i forbindelse med budsjettprosesser (Barriere 6), ulike politiske syn (Barriere 2), eller ulike syn på hvor ansvaret for gjennomføringen av tiltaket bør plasseres (Barriere 2). Hvordan denne interessekampen utvikler seg henger sammen med hvor sterke barrierene oppleves.

Det er altså ikke bare selve innholdet i et tiltak eller en tiltakspakke som kan skape implementeringsbarrierer. Konteksten tiltakene blir presentert i kan også bidra til dette, og det er således grunn til å se nærmere på sammenhengen mellom innhold og kontekst. Dette gjelder spesielt de fire første barrierene som er listet opp, og presentasjonen vil derfor konsentrere seg om disse.

til toppen

2 Ulike typer tiltak, ulike typer barrierer

Ulike tiltak vil møte ulike barrierer. Lowi (1964, 1985) viser i sin inndeling av fire hovedtyper politikk, at disse møter ulike typer barrierer med hensyn til aktører og interessegrupper, samt offentlig og politisk aksept.

  • Distributive løsninger er overføring av midler til et bestemt politikkområde eller tiltak. Eksempel: Økonomisk støtte til å bygge gang- og sykkelfelt
  • Redistributive løsninger er omfordeling av aktivitet ved hjelp av skattlegging eller avgifter. Eksempel: Køprising
  • Konstituerende løsninger er etablering av nye institusjoner og endringer i forvaltningen. Eksempel: Etablering av "Sykkelbyavtalen"; Statens vegvesen Region sør sin avtale med fem byer, eller innføringene av de nye «bymiljøavtalene» med krav til kommunene.
  • Regulatoriske løsninger er innføring av ny lovgivning eller sanksjoner som har til hensikt å påvirke aktørenes handlinger. Eksempel: Endringer i Plan- og bygningsloven.

Forskjellige tiltak vil møte ulike typer barrierer. Dette er illustrert i tabell 1, eksemplifisert ved hjelp av tiltaket lavutslippssoner som kan gjennomføres vha ulike løsninger.

Tabell 1: Mulige barrierer for gjennomføring av tiltaket lavutslippssoner med ulike grep/løsninger

 

Politiske og kulturelle barrierer

 

Institusjonelle/

juridiske barrierer

 

Betydelige

Ubetydelige

Betydelige

 

Distributive

(Eks: Ny infrastruktur)

Konstituerende
(Eks: Etablering av samarbeidsorgan)

Ubetydelige

Redistributive
(Eks: Køprising)

Regulatoriske
(Eks: Plan- og bygningsloven)

 

Når man implementerer Redistributive og Regulatoriske miljøtiltak, kan man forvente politiske og kulturelle barrierer. Årsaken er at disse ordningene innebærer nye utgifter og/eller forpliktelser for befolk­ningen. Distributive og Konstituerende finansieringsløsninger betyr derimot en mer overordnet og prinsipiell overføring av ansvar og privilegier, som flertallet av befolkningen ikke vil oppleve et like nært forhold til (se også Ripley og Frankling 1982).

Når man setter sammen Distributive og Konstituerende løsninger er det derimot mer sannsynlig at man støter på motstand fra offentlige organisasjoner (institusjonelle og juridiske barrierer). Årsaken er at denne typen endringer som regel forutsetter endringer i det institusjonelle rammeverket. 

til toppen

3 Kopling mellom tiltak og finansieringsform

Det er ikke nødvendigvis de samme grupper som får positive effekter av et tiltak som får ulempene/kostnadene.. Eksempelvis innebærer køprising en kostnad for en gitt befolkningsgruppe (de som kjører bil i rush), men gir effekter i form av blant annet bedre luftkvalitet for en mer sammensatt befolkningsgruppe (de som bor i nærområdet).

Et miljøtiltak kan med andre ord ha spredte eller konsentrerte fordeler, på samme måte som ulempene ved å iverksette tiltaket kan være spredt over hele eller store deler av befolkningen, eller konsentrert rundt en bestemt gruppe. Wilson (1980) og Winter (1991) har gitt de ulike kombinasjonene følgende betegnelser: 

  • Majoritetspakke (spredte ulemper- spredte fordeler), for eksempel generell miljøavgift for CO2-utslippi transportsektoren
  • Entreprenørpakke (fokuserte ulemper - spredte fordeler), for eksempel skatt på tunge kjøretøy for en generell reduksjon av CO2
  • Klientpakke (spredte ulemper - fokuserte fordeler), for eksempel forbedring av framkommelighet for kollektivtrafikken finansiert over statsbudsjettet
  • Interessegruppepakke (fokuserte ulemper - fokuserte fordeler), for eksempel etablering av lavutslippssone.

De ulike pakkenes kjennetegn er vist i tabell 2.

Tabell 2: Kopling mellom tiltak og effekt - ulike scenarier og sannsynlighet for gjennomslag gradert fra 1-4 (der 4 er best)

 

Fordeler

 

Ulemper

 

Spredte

Fokuserte

Spredte

Majoritetspakke (2)

Klientpakke (4)

Fokuserte

Entreprenørpakke (1)

Interessegruppepakke (3)

Hvordan fordeler og ulemper mellom tiltak og effekt er fordelt, kan påvirke sannsynligheten for at tiltaket blir satt i verk.

Det kan for eksempel være vanskelig å iverksette en ren Majoritetspakke siden ingen grupper i befolkningen har noe sterkt insitament for å arbeide for løsningen. Klimatiltak blir ofte brukt som eksempel på en majoritetspakke (OPTIC 2011), og erfaringsmessig har bredt innrettede klimatiltak gjerne hatt begrenset oppslutning.

Ved introduksjon av en ren Entreprenørpakke vil gruppen som må bære ulempene ved tiltaket ha en sterk motivasjon for å mobilisere mot dette. Fordelene ved tiltaket/tiltakene er imidlertid spredt på mange, og dermed ikke så tydelig for enkeltpersoner, noe som sterkt reduserer sannsynligheten for at noen vil mobilisere for en slik løsning. Entreprenørpakken er dermed den av pakkene som har minst sannsynlighet for å bli vedtatt og iverksatt.

Klientpakker har den største sannsynligheten for å bli iverksatt, siden fordelene ved pakken vil være tydelig for en bestemt gruppe, mens ulempene vil bli spredt utover mange.

Ved introduksjon av en Interessegruppepakke kan man oppleve sterk mobilisering både for og mot løsningen, og utfallet vil avhenge av den relative styrken til hver gruppe.

 

til toppen

4 Hvordan håndtere barrierer mot ulike tiltakspakker

Det eksisterer vanligvis en konflikt mellom styrken på og effekten av et miljøtiltak på den ene siden og barrierene mot tiltaket på den andre siden. For eksempel vil effekten av køprising være sterkere jo høyere avgiften settes, men samtidig kan dette redusere aksepten for tiltaket. Det er i denne sammenheng viktig for beslutningstakerne å ha klart for seg hvilken målsetting de har med tiltaket, det vil si hvilken effekt de ønsker seg). Ønsket effekt må veies opp mot hvor sterke barrierer en kan forvente at tiltaket vil møte og hvilke ressurser det vil kreve å overvinne disse barrierene.

Det er således naturlig å forvente at jo større omfordelingseffektene av et miljøtiltak kan bli, jo mer vil motstanden mot ordningen øke. I tillegg vil omlegging til et omfattende og kanskje også ukjent miljøtiltak kreve en lengre planleggingsprosess og mer innsats fra de administrative innstanser (for eksempel Statens vegvesen eller Bymiljøetaten) enn et mindre omfattende tiltak.

Ulike tiltak har forskjellige fordeler og ulemper. Man bør derfor innrette tiltaket, eller tiltakspakken, med tanke på å balansere disse. Ved å sette sammen enkelttiltak, med ulike positive og negative egenskaper til tiltakspakker, kan man således komme fram til kombinasjoner som avhjelper svakhetene ved det enkelte tiltak. OPTIC (2011) har en gjennomgang av slike tiltakspakker, begrunnelser for dem og også en håndbok i hvordan de kan settes sammen.  

Dette betyr blant annet at dersom tiltaket er redistributivt, bør fordelene ved tiltaket være fokuserte, for å tydeliggjøre fordelene ved tiltakspakken. Dersom fordelene ved pakken er spredte, bør ulempene ved tiltaket gjøres mest mulig distributive eller konstituerende, slik at løsningen ikke får trekk av en entreprenørpakke. I de neste avsnittene blir noen av Tiltakskatalogens miljøtiltak drøftet, for å illustrere dette.

Uavhengig av hvordan man velger å innrette et tiltak eller en tiltakspakke, finnes det noen felles "kjøreregler", som bør benyttes. Dette dreier seg for det første om å informere tilstrekkelig om tiltaket, og å vektlegge synliggjøring av fordelene. I tillegg er det nyttig å ha gode erfaringer å vise til; enten i form av internasjonale ordninger, eller i form av en norsk forsøksordning.

Majoritetspakker

En rekke skatter og avgifter kan betegnes som majoritetspakker (som gir spredte ulemper og spredte fordeler). Eksempler er drivstoffavgift og engangsavgift på biler, samt omsettbare utslippskvoter. Felles for disse avgiftene er at verken ulempene eller fordelene framstår som spesielt tydelige for befolkningen. Dette indikerer at for å skape økt oppslutning om disse avgiftene bør de benyttes i kombinasjon med tiltak som har mer fokuserte fordeler, som for eksempel en styrket kollektivsatsing.

Betaling for tilgang til bil, eller for utslipp av CO2, er regulatoriske (lovgivning) og redistributive (skatt) løsninger, der midler omfordeles ved hjelp av beskatning. Dette betyr at man først og fremst kan forvente politiske og kulturelle barrierer mot tiltakene fordi det er befolkningen som bærer ulempene. På den annen side kan måten midlene brukes på endre bildet, eller redusere negative reaksjoner.

For en nærmere drøfting av hvem som kan bestemmer om bruken av innkrevde skatter hhv avgifter, se tiltaketøkonomiske virkemidler.

Entreprenørpakker

Miljøtiltak som har fokuserte ulemper, men spredte fordeler, er f eks tiltakene bompenger, køprising og parkeringsavgift. Tiltakene har hoved­sakelig regulatoriske (lovgivning) og redistributive (skatt) trekk, noe som indikerer at de vil kunne møte på politiske og kulturelle barrierer i form av reaksjoner fra de berørte befolkningsgruppene.

For å bøte på utfordringene med spredte fordeler og fokuserte ulemper samt lav politisk og kulturell aksept, bør man i en pakkesammensetning ta sikte på å legge til distributive elementer (målrettede overføringer). Dette kan innrettes på ulike måter for de ulike ordning­ene. Eksempelvis kan midler fra innføring av køprising bli avsatt til å ruste opp kollektivtransporten i området betydelig. Studier indikerer også at ved å gjøre køprising mer lik en tradisjonell bompengeordning øker aksepten (Olsen mfl., 2011). Innføring av parkeringsavgift kan kombineres med billigere og/eller hyppigere kollektivtransport.

Klientpakker

En rekke av tiltakene i Tiltakskatalogen kan betegnes som klientpakker, inkludert Tilretteleggingstiltak for kollektivtransport, gange og sykkel, samt miljøteknologi. Disse tiltakene blir implementert ved statlig støtte finansiert over skatteseddelen, og gir fokuserte fordeler for brukere av det bedrede kollektiv-/sykkel-/gangetilbudet, eller i form av bedret luftkvalitet i by, som en følge av bedret miljøteknologi. Tiltakene er i hovedsak distributive (målrettede overføringer), noe som betyr at de barrierene de eventuelt vil møte, hovedsakelig vil være av institusjonell eller juridisk karakter.

Ordninger med spredte ulemper, men fokuserte fordeler vil i henhold til teorier om implementeringsbarrierer være den løsningen som vil møte minst motstand i befolkningen. Et argument mot klientpakker er imidlertid at de kan ha liten samfunnsøkonomisk og/eller miljømessig effekt, på grunn av at tiltakene i liten grad gir insentiv til samfunnsøkonomisk tilpasning til kostnaden ved forurensing. Dette kan avbøtes ved å kombinere klientpakker med redistributive elementer, for eksempel en rushtidsavgift.  

Interessepakker

Tiltakskatalogens tiltak for å regulere trafikk kan betegnes som interessepakker, der fordeler så vel som ulemper ved tiltaket er konsentrerte. Eksempler på dette er; lavutslippssone, shared space, miljøfartsgrense, trafikksanering og miljøgater. Fordelene ved disse tiltakene finnes i form av bedret luftkvalitet og redusert støy, mens ulempene omfatter forbud eller avgift på bestemte kjøretøy samt redusert fart og/eller omveger. 

I likhet med en entreprenørpakke vil det ved innføring av en interessegruppepakke være en forholdsvis liten gruppe som må bære ulempen ved tiltaket, og denne gruppen kan derfor tenkes å mobilisere mot tiltaket. Samtidig kan det tenkes at lokalmiljøet vil se dette som et svært positivt tiltak, og mobilisere for en slik løsning, noe som kan resultere i en interessekamp mellom to grupper.

Avgift kan betegnes som et redistributivt tiltak, mens forbud/påbud er et regulatorisk tiltak. Både regulatoriske og redistributive tiltak møter i første rekke politiske og kulturelle barrierer. Det er allikevel naturlig å anta at motstanden mot tiltaket vil bli mindre hvis det innføres i et mindre område, både fordi det vil være et mindre omfattende grep, og fordi det vil være enklere å tilpasse seg et eventuelt forbud i deler av byen enn i hele byen.

Problemer knyttet til en interessegruppepakke er at det kan føre til endringer i trafikkmønsteret, og dermed flytte problemet fra ett sted til et annet.

til toppen

5 Ulike byer, ulike løsninger?

Selv om innføring av et miljøtiltak blir vurdert som gjennomførbart et sted, for eksempel fra statlig hold, kan lokale forhold påvirke mulighetene for å iverksette tiltaket i den enkelte by. Sentrale lokale aspekter som bør vurderes i denne forbindelse er;

  • Politisk aksept, ulike partipolitiske koalisjoner
  • Kulturell aksept, hvilke miljøtiltak som allerede er blitt innført, og hvilken belastning dette har gitt for ulike befolkningsgrupper
  • Geografiske og demografiske trekk, hvor de største problemene finnes i hver by, hvordan infrastrukturen ser ut
  • Finansielle og institusjonelle ressurser, har byen økonomi og tilgang til den kompetanse som er nødvendig.

Ulike miljøtiltak kan passe i ulike byer, og hvilke løsninger som konkret vil passe best i den enkelte by krever en nærmere vurdering. De ulike organisatoriske ordninger eller nettverk som er etablert i de norske byområder i tilknytning til ulike statlige-kommunale avtaler(Forsøksordningen, Bypakke-ordningen, Framtidens byer og de kommende Bymiljøavtaler) gir rom nettopp for slike samlede vurderinger av tiltakspakker. Tiltaket Nettverk for samarbeid beskriver også styrker og svakheter ved ulike typer nettverksorganisasjoner.

til toppen

6 Oppsummering

Tiltakskatalogen rommer tiltak av alle de typer som er drøftet her, og er dermed et verktøy for å se på kombinasjoner av tiltak eller tiltakspakker som kan skape balanse mellom de enkelte tiltaks gode og dårlige sider.

Som et eksempel har vi i tabell 3 oppsummert hovedmomenter som vil aktuelle i en drøfting av hvordan fordeler og ulemper vil fordele seg for ulike løsninger for en eventuell innføring av en lavutslippssone.

Tabell 3: Oversikt over miljøtiltak, barrierer og mulige avbøtende tiltak ved innføring av en lavutslippssone.

 

Eksempler

Tiltakstype

Problem

Avbøtende tiltak

Majoritetspakke

Drivstoffavgift

Engangsavgift på biler

Omsettbare utslippskvoter

Redistributiv/

Regulatorisk

Lite synlige fordeler

Øremerke inntekter

Kombiner med distributive elementer: Økt kollektivsatsing?

Entreprenør-pakke

Køprising

Parkeringsavgift

Redistributiv og regulatorisk

Lite synlige fordeler, synlige ulemper

Legg til distributive elementer: Knytt avgiftene til et område med behov for betydelig kollektivsatsing

Klientpakke

Tilretteleggingstiltak kollektivtransport, gange og sykkel

Miljøteknologi

Distributiv

Lite effektive; bidrar ikke til samfunnsøko-nomisk tilpasning til kostnad ved forurensn

Legg til redistributive elementer: kombinere med køprising?

Interessepakke

Lavutslippssone

Shared space

Miljøfartsgrense

Trafikksanering

Miljøgater

Redistributiv og regulatorisk

Mindre effekt, mulige endringer i trafikkmønstre

Vurder å introdusere tiltaket i flere soner etter hvert

 

til toppen

7 Referanser

Lowi, J.T. 1964
American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory, World Politics, 16 (4), Juli.

Lowi, T.J. 1985
The State in Politics: The Relation Between Policy and Administration, i Noll, R.G. (red.): Regulatory Policy and the Social Sciences, Berkeley, Los Angeles, London: University of California Press, s. 67-110.

Olsen, S. J., Sandberg Eriksen, K., Fearnley, N. og Longva, F. 2011 Kollektivtransport og kostnader. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1176/2011

OPTIC, 2011
How to manage barriers to formation and implementation of policy packages in transport. Deliverable 5, Juni 2011.

Ripley, R.B. and Franklin, G.A., 1982
Bureaucracy and Policy Implementation. Homewood, Illinois: The Dorsey Press.

Wilson, J.Q., 1980
"The Politics of Regulation", i Wilson, J. Q. (ed.) The Politics of Regulation. New York: Basic Books, Inc., Publishers.

Winter, S., 1991
"Udviklingen i beslutningsprocesteori: en introduktion", Politica 23(4), pp. 357-374.

til toppen