Redaktør: Transportøkonomisk institutt

Hovedside/ / Organisering og gjennomføring/ Klimahensyn i transportpolitikken

Klimahensyn i transportpolitikken

Forfatter 2014: Vibeke Nenseth, TØI

Klimaforliket har satt klimamålene tydelig på agendaen. Målene er likevel ikke konkrete nok til at de forplikter til handling. De blir heller ikke høyt nok prioritert i møte med andre politiske hensyn. Søkelyset bør rettes mot politiske prosesser som kan forklare manglende gjennomslag og måloppnåelse. Spørsmålet er hvilke institusjonelle mekanismer som kan styrke sektoransvaret som igjen sikrer en rask omstilling mot en fossilfri transport. 

1 Klimapolitisk sektoransvar

'Policy integration', eller det som på norsk gjerne er kalt 'sektoransvarsprinsippet', innebærer at hensyn som ligger utenfor en sektors tradisjonelle hovedanliggende skal ivaretas på alle felt innen sektoren - i beslutninger og budsjetter, i styrerom og praksis. Ved siden av miljø og klima er eksempelvis kjønn og likestilling typiske tverrsektorielle temaer i politikk og forvaltning, som skal tas hensyn til og redegjøres for - så vel i årsrapporter som i søknadsprosesser. Siktemålet er å fremme de tverrsektorielle målene, unngå målkonflikter og skape en mer sammenhengende, konsistent offentlig politikk. For transportsektoren betyr det at hensynet til miljø- og klimamålene skal ligge til grunn for alle investeringer, tiltak og aktiviteter som settes i gang for å tilby og fremme bedre transportløsninger.

Integrering av miljø- og klimahensyn i og på tvers av alle sektorer kan ses som ett av de sentrale policyprinsippene som ble introdusert med bærekraftdiskursen fra slutten av åttitallet. 'Environmental policy integration' - eller miljøpolitisk sektorintegrasjon på norsk - betyr å inkludere miljømål også på andre politikkområder, slik som i transportpolitikken der miljø er ett av fire overordnete samfunnsmål, der de tre øvrige er framkommelighet, sikkerhet og tilgjengelighet. «…Environmental policy integration means the greening of sectoral policies» (Lenschow 2002). Det ble ytterligere presisert gjennom Agenda 21-dokumentet fra Rio i 1992 som framhevet nødvendigheten av å styrke og etablere (UN 1992):

'…institusjonelle strukturer for å tillate full integrering av miljø- og utviklingstemaer, på alle beslutningsnivåer'

Miljøpolitisk sektorintegrasjon ligger til grunn for så vel OECDs anbefalinger som i EUs forpliktelser (i Artikkel 6 i EU-traktaten siden 1997). I en rapport fra 2005 fra EUs miljøbyrå (European Environmental Agency) om 'Environmental Policy Integration. Administrative culture and practices' ble det slått fast at det innebærer en kontinuerlig prosess med å sikre at miljøhensyn blir reflektert i all politikkutforming (EEA 2005). Det påpekes også at miljøpolitisk sektorintegrasjon forutsetter endringer i politiske og organisatoriske aktiviteter og prosedyrer, slik at miljøtemaer blir innlemmet så tidlig som mulig og i og gjennom hele gjennomføringsfasen (EEA 2005, Nilsson og Eckerberg 2009).

Miljøpolitisk sektorintegrasjon kan være horisontal på tvers av ulike politikk- eller sektorområder, departement eller etater, eller vertikal innen en og samme sektor - på tvers av forvaltningsnivåer, jf. figur 1. For transportsektoren vil vertikal sektorintegrasjon innebære at miljø- eller klimahensynet er innarbeidet i  sektorspesifikke strategier på alle styringsnivåer innen sektoren - «the sectoral governance has been 'greened'» (Lafferty og Hovden 2003). Den horisontale miljø- og klimapolitiske integrasjonen for transportsektoren betyr at overordnete eller tverrsektorielle miljø- og klimastrategier fått innpass og gjennomslag - og blitt  samordnet med sektorens øvrige overordnete samfunnsmål - så som framkommelighet, tilgjengelighet og trafikksikkerhet.

 Untitled-1.png

Figur 1: Policy Integration - sektoransvarsprinsippet horisontalt og vertikalt. Kilde: PEP 2008.

Det er etter hvert satt fram en rekke ulike institusjonelle strategier som kan fremme miljø- og klimapolitisk integrasjon. Av kriterier som kan brukes for å analysere og evaluere sektorintegrasjon er følgende fire kjernefunksjoner foreslått (Hertin og Berkhout 2003):

  1. om det har bidratt til å endre dagsorden innenfor sektoren,
  2. om den horisontale kommunikasjonen og tverrsektorielle samordningen med andre policysektorer er styrket,
  3. om det har bidratt til kapasitetsbygging, bedre bruk av miljøkunnskap og evne å ta hensyn til miljømålene innenfor sektoren, og
  4. om det har bidratt til en politisk læring, i form av mer grunnleggende endringer i problemforståelse, verdier og løsningsstrategier innenfor sektorpolitikken.

Integrering av miljø- og klimahensyn innenfor et sektorområde kan illustreres med figur 2, som stilisert viser miljøpolitisk integrasjon ('environmental policy integration' - EPI) som den mekanismen som endrer et sektorisert politikkområde basert på særinteresser og nullsumsspill til en politikk preget av delt ansvar og samarbeidsrelasjoner og positiv-sum, vinn-vinn-relasjoner. (ibid.). Med overgangen fra:

 image003.png

Figur 2: Institusjonelle strukturer og politisk utfall - fra sektorinteresser til samarbeid ved hjelp av miljøpolitisk sektorintegrasjon. Kilde: Hertin og Berkhout 2003

 

I EUs siste miljøhandlingsplan - 7th Environmental Action Plan - som ble lagt fram i februar 2014, tas det til orde for en styrket satsing på 'policy integration' (EU 2014).  Det er ett av handlingsplanens sju prioriterte mål. Særlig legges det vekt på  vise koblingsgevinster for øvrige sektorer av en bedre miljø- og klimapolitisk måloppnåelse innenfor sektoren (EU 2014). Det vil si at det kreves en

håndtering af eventuelle kompromisser i alle politikker med henblik på at maksimere synergier og undgå, reducere og om muligt afhjælpe utilsigtede negative indvirkninger på miljøet

Planen gjelder fram til 2020 og har som overordnet siktemål » …to improve environmental integration and policy coherence», som utdypes til: 

en forbedret integration af miljøhensyn og den indbyrdes sammenhæng til andre områder såsom regionalpolitik, landbrugspolitik, fiskeripolitik, energipolitik og transportpolitik. En systematisk evaluering af de politiske initiativers miljømæssige, samfundsmæssige og økonomiske indvirkning samt en fuldstændig gennemførelse af EU-lovgivningen om vurdering af virkningerne på miljøet kan sikre en mere velunderbygget beslutningstagning og mere sammenhængende politiske tilgange, der skaber fordele på flere områder

 image004.png

I nyere sammenhenger blir gjerne sektoransvarsprinsippet når det gjelder klima kalt 'climate mainstreaming'. Hovedargumentet er at klimapolitisk innsats blir mest virkningsfull når det tas klimahensyn innenfor politikkområder som har klimakonsekvenser, men som har andre primæroppgaver - slik som transport, landbruk, industri, o. a. Hvis klima skal bli en 'hovedstrømning' eller underliggende premiss for all politikk og planlegging, innebærer det blant annet å forsikre seg om at ikke tiltak for å redusere utslipp i én sektor blir utlignet av aktiviteter som øker utslipp i en annen sektor. Det kan derfor også ses som en mekanisme som skal kunne håndtere målkonflikter. Parallelt med at 'climate mainstreaming' lanseres, er det imidlertid også en betydelig oppmerksomhet mot de utfordringene - eller barrierene - strategien med klima-mainstreaming støter på. Det skyldes ikke minst at det er en betydelig institusjonell friksjon ved at det allerede foreligger en rekke andre hensyn som skal "mainstreames" på tvers av ulike politikk- og sektorområder, gjennom den såkalte statlige såkalte utredningsinstruksen som kom i 2000.

til toppen

2 Sektoransvarsprinsippet på norsk

Norsk miljø- og klimapolitikk har lenge vært basert på at alle samfunnssektorer har et selvstendig ansvar for å legge hensynet til miljø og klima til grunn for sin virksomhet. Prinsippet om dette sektoransvaret ble utviklet og slått fast som norsk politikk blant annet i St.meld. nr. 58 (1996-97) 'Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling' og videreutviklet i stortingsmeldingene om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand fra 1999 til 2007.

Den norske utredningsinstruksen fra 2000 gir pålegg om at økonomiske og administrative samt andre vesentlige konsekvenser - så som miljø og klima - skal utredes ved alle statlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak som foreslås. Den ble fastsatt i 2000 og revidert i 2005. Selv om miljø eller klima ikke er nevnt direkte i selve instruksen, men inngår i sekkebetegnelsen «andre vesentlige», heter det i forordet at

'…ivaretakelse av miljøet [skal] danne grunnlag for politikkutforming på alle områder'.

Det nevnes dessuten eksplisitt at det skal  utredes om

'saken vil føre til vesentlig økte utslipp av klimagasser'.

Den norske utredningsinstruksen kan ses som en parallell og oppfølging av to EU-direktiv, EIA-direktivet (Environmental Impact Assessment - konsekvensutredninger) med regler for miljøvurderinger av enkelttiltak og prosjekter fra 1992, og SEA-direktivet fra 2001 (Strategic Environmental Assessment - strategiske konsekvensvurderinger) med krav om miljøvurderinger av overordnet politikk, planer og programmer.

Utredningsinstruksen lister eksempelvis opp en rekke øvrige "vesentlige konsekvenser" som også skal vurderes, ved innføring av nye politiske reformer og tiltak. Det gjelder blant annet hensynet til likestilling (jf 'gender mainstreaming'), til næringslivet, til distriktene, til befolkningens helse, til menneskerettighetene, til regelforenkling, o. a. I tillegg skal det i all planlegging etter plan- og bygningsloven tas hensyn til barn og unges oppvekstvilkår.

Det betyr at klima­hensyn bare er ett av mange sektoroverskridende eller gjennomgående temaer det skal tas stilling til. Derfor er det allerede en viss oppmerksomhet mot en "mainstreaming overload" (Kok m.fl. 2007). Samtidig pekes det også på at etablerte politiske og institusjonelle strukturer er lite innrettet på tverrsektoriell samordning og felles beslutninger fordi de er gjennomgående fokusert på og strukturert ut fra sine grunnleggende sektorinteresser (henholdsvis transport, landbruk, industri, etc). Også kommunikasjonssvikt og manglende forståelse på tvers av sektorer og interesser blir trukket fram (Sørensen 2003). Dessuten er det åpenbart at det til tider faktisk finnes åpenbare målkonflikter og en del uløselige 'trade-offs' mellom klima og andre politiske hensyn, som framfor alt krever politisk avklaring, og som uansett institusjonell samordning eller harmonisering ikke alene vil kunne avhjelpe.

Selv om det klimapolitiske sektoransvarsprinsippet - 'climate mainstreaming' - ser ut til å ha fått et betydelig retorisk gjennomslag, er det mye som gjenstår på ytterligere spesifiseringer. Det gjelder blant annet å få til en mye tydeligere integrering av klimahensynet i utarbeidelsen av alle planer, programmer og prosjekter, i årsbudsjetter og kommune- og reguleringsplaner. Det gjelder også for alle evalueringer av offentlige programmer og prosjekter. Uten at klimahensynet blir mer framtredende, eksplisitt formulert og stilt krav til, er det åpenbart fare for nedtoning og for svak ivaretakelser (PEER 2009).

Samtidig med den mer overordnete utredningsinstruksen kom det i 2000 også et krav om at det skulle utarbeides særegne miljøhandlingsplaner i alle departementer. Departementenes handlingsplaner ble lansert som en videreutvikling og videreføring av sektoransvaret i miljøvernpolitikken. Planene skulle vise hvordan departementene ut fra en vurdering av miljøtrusler, utfordringer og muligheter kunne bidra til å nå Regjeringens mål i miljøvernpolitikken ved hjelp av virkemidler de rår over.

Handlingsplanene skulle imidlertid vise seg å være lite styrende for departementenes miljøverninnsats. Daværende Statskonsult (nå DiFi) konkluderte derfor  i en evaluering allerede i 2003 at "Arbeidet med sektorintegrasjon bør primært videreføres gjennom å kople miljøhensyn og miljøavveininger sterkere til andre styrende og besluttende prosesser." Det betyr at sektoransvarsprinsippet ble tenkt videreført gjennom de ordinære budsjettprosessene og gjennom arbeidet med den jevnlig oppdaterte stortingsmeldingen om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand som ble utarbeidet hvert annet år fra 1999 til 2007.

Etter 2007 er imidlertid heller ikke denne miljø- og klimapolitiske statusoppdateringen kommet i denne formen, men er nå blitt overført til og innarbeidet i Finansdepartementets årlige nasjonalbudsjett.

Våren 2010 la Riksrevisjonen fram en utredning som understreket behovet for en forsterket innsats for å nå målet om å redusere utslippene i Norge i 2020 (i Dokument 3:5 (2009-2010) til Stortinget).  Det ble pekt på at måloppnåelse i klimapolitikken og  arbeidet med å redusere utslippene av klimagasser krever langsiktighet, og at det nasjonale målet for 2020 krever en forsterket innsats. Riksrevisjonen poengterte også at tidlige tiltak er billigere, og har større effekt på utslippene enn tiltak gjennomført på et senere tidspunkt.

Det heter i utredningen:

'Etter at målene er vedtatt, har det ikke blitt systematisk rapportert om effekten av iverksatte virkemidler. Det kan derfor stilles spørsmål ved om Miljøverndepartementet har tilstrekkelig styringsinformasjon til fortløpende vurdering av måloppnåelse og dermed sørge for en god resultatoppfølging gjennom pådriverrollen overfor andre departementer'. 

Undersøkelsen viser til at Miljøverndepartementet møter utfordringer i utøvelsen av sin klimapolitiske pådriverrolle på grunn av målkonflikter og sterke sektorinteresser. Samtidig påpeker undersøkelsen at det foreligger lite dokumentasjon på hvordan Miljøverndepartementet har utført denne rollen. Det stilles spørsmål ved om dette kan være til hinder for god styring og resultat­oppfølging.  Undersøkelsen viser også enkelte svakheter i styringsinformasjonen knyttet til det nasjonale målet for 2020 og sektormålene. En konsekvens av at målene er fastsatt i forhold til en referansebane, er at det virker metodologisk krevende å følge opp de nasjonale målene for 2020. Som det heter, vil vurdering av måloppnåelse forutsette kjennskap til den utslippsreduserende effekten av tiltakene som er gjennomført.

Ved gjennomgangen av den statlige klimapolitiske resultatoppfølgingen viser Riksrevisjonens undersøkelse også at det fremdeles er store svakheter i hvordan de ulike departementene ivaretar sitt sektoransvar. Sektordepartementene har i liten eller ingen grad operasjonalisert klimamålsettingene gjennom arbeidsmål og konkretisering av virkemiddelbruk eller gitt styringssignaler om konkrete klimamål til underliggende etater. Dette har etter Riksrevisjonens vurdering bidratt til at det er blitt vanskeligere å nå de nasjonale klimamålene.

til toppen

3 Klimamål glipper i sentrale transportpolitiske prosesser

En gjennomgang av enkelte pågående forvaltningsprosesser som har som siktemål å redusere klimautslipp fra transport, viser også at klimamålene ikke blir fulgt godt nok opp. For eksempel viser bruk av klimarelaterte transportindikatorer at det ikke skjer mye, selv om indikatorlamper lyser. En prosessevaluering av enkelte areal- og transportpolitiske bypakker - som Framtidens byer-programmet og de såkalte KVU-prosessene (konseptvalgutredninger) - at hensynet til klima ikke blir opprettholdt tydelig gjennom prosessene (Nenseth og Strand 2011). Selv ikke i det nyeste og mest sentrale transportpolitiske plandokumentet - Nasjonal transportplan (NTP), som legges fram hvert fjerde år - legges det opp til planer og mål som kan sies å opprettholdes transportens klimamål i tilstrekkelig grad.

I likhet med fjorårets klimamelding, ble stortingsmeldingen om siste NTP stadig utsatt (NTP 2013). Det kan sikkert ses i lys av store dragkamper og intern uenighet - ikke minst om selve målformuleringene. Det slående er at det konkrete målet om en reduksjon i klimagassutslippene fra transport, på 2,5-4 millioner tonn CO2  innen 2020, ble fjernet fra den nyeste NTP fra april 2013. Denne tallfestingen for transportsektoren har vært et klart uttrykt mål siden forrige klimamelding og NTP. Målet var også med så sent som i planforslaget til NTP fra januar 2012. I selve NTP-meldingen heter det bare mer løselig at «… transportsektoren skal bidra til å redusere klimagassutslippene i tråd med Norges klimamål».

Selv om det sies at klimamålene ligger fast, er det sektorvise, kvantifiserte målet borte. Regjeringens perspektivmelding fra 2013 sa imidlertid noe mer usminket at «... Norge skal finansiere utslippsreduksjoner utenlands som tilsvarer resterende innenlandske utslipp av klimagasser.» Med andre ord ser det ut til at det er selve det klimapolitiske målet om at to tredeler av utslippskuttene skal tas innenlands, som har stått for fall.

Manglende tallfesting av målet for utslippsreduksjoner gjør det vanskeligere å bryte ned målene sektor- og regionvis. Det betyr at byene ikke får gode mål eller indikatorer å måle seg - eller hverandre - opp mot. Sektorvise, konkrete måltall setter dagsorden, forplikter og kommuniserer. Mens vage mål gir noen politiske og strategiske muligheter som kan være bekvemme eller beleilige for å skjule manglende framgang eller store motsetninger. Men rundt formulerte mål gir også politisk handlingsrom og legitimitet. Flertydige mål samler og gir oppslutning. I NTP-sammenheng er det all grunn til å dvele ved «kildens taushet», hva som er forsvunnet og hva som ikke er med av klimapolitiske mål på transportområdet. 

til toppen

4 Må det en klimalov til?

Siden den klimapolitisk sektorintegrasjonen ennå ikke ser ut til å fungere godt nok i praksis, reiser spørsmålet seg om det ikke likevel trengs hardere lut til for å få realisert de klimamålene for transport. Fra ulike hold er det derfor foreslått å innføre en klimalov med sektorovergripende virkning (WWF 2010). Tanken ble luftet allerede da klimameldingen ble lagt fram i april 2012, og ligger således til grunn for det siste klimaforliket fra juni 2012: «Basert på erfaringene med dagens lovgivning og virkemiddelbruk vil regjeringen vurdere hensiktsmessigheten av en egen klimalov» (Meld. St. 21, (2011-2012)).

Flere land har innført eller arbeider med å utrede behovet for en klimalov for sin nasjonale politikk. Storbritannia fikk en klimalov i 2008. Hovedpunktene i loven er en lovfesting av de klimapolitiske målene (henholdsvis 34 prosents reduksjon, for 2020, og 80 prosents reduksjon, for 2050, av klimagassutslipp fra 1990-nivået) og en innføring av 'karbonbudsjetter', det vil si bindende maksimalgrenser for klimagassutslipp for hver femårsperiode fram til 2050. Det er årlig rapportering om måloppnåelse og omfattende prosedyrer for målfastsetting og ansvarsfordeling for gjennomføring av tiltak. Energi- og klimaminsteren er ansvarlig basert på råd fra en uavhengig, vitenskapelig sammensatt «Committee on Climate Change».(Gjørv m.fl 2010). I 2010 ble en tredje rullebane på Heathrow flyplass stanset av britisk høyesterett med hjemmel i klimaloven (Daily Mail, 26 March 2010). Både i Finland og Danmark pågår utredningsarbeid for å vurdere en eventuell innføring. I Finland er tanken blant annet at en klimalov skal kunne regulere de utslippene som ikke omfattes av den europeiske kvotehandelen - slik som innenlands transportutslipp.

Nylig har fem partier (KrF, MDG, SP, SV og V) på Stortinget satt fram krav om en egen klimalov - fordi mener at «klimapolitikken så langt ikke har fungert» og «…er lei klimatiltak som aldri blir gjennomført» (NRK 8.4.2014). Men det er også uttrykt skepsis til en klimalov på norsk, og påpekt, blant annet av tidligere miljøvernminister Bård Vegar Solhjell, at den kan bli en sovepute og for lett kunne brytes. Det er også innvendt at det raskt kan bli en omkamp om målsettingene, hvis en lov fører til større bindende forpliktelser enn i dagens sektorforvaltninger, som i transportsektoren.

til toppen

5 Referanser

EEA 2005
Environmental policy integration in Europe. Administrative culture and practices. Copenhagen, European Environmental Agency.

EU 2014
General union environment action programme to 2020: Living well within the limits of our planet. 7th EAP. Luxembourg, European Union.

Hertin, J. and Berkhout, F. 2003
Analysing institutional strategies for environmental policy integration: the case of EU enterprise policy. Journal of Environmental Policy, vol 5 (1), pp. 39-56.

Kok; M. T. J., de Coninck, H. C. 2007
Widening the scope of policies to address climate change: directions for mainstreaming. Environmental Science & Policy, vol 10 (7-8), pp. 587-599.

Lafferty, W. and Hovden, E. 2003
Environmental policy integration: towards an analytical framework. Environmental Policies, vol 12 (3), pp. 1-22.

Lenschow, A. 2002
Environmental policy integration: greening sectoral policies in Europe.
London, Earthscan.

Meld. St. nr. 21 (2011-2012). Norsk klimapolitikk. Oslo, Miljøverndepartementet

Meld. St. nr. 26 (2012-2013). Nasjonal transportplan 2014-2023. Oslo, Samferdselsdepartementet.

Meld. St. nr. 58 (1996-97). Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Dugnad for fremtiden. Oslo, Miljøverndepartementet.

Nenseth, V. og Strand, A. 2011
Prosessevaluering av klimapolitiske mål for transport. Hva - Hvorfor - Hvordan. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1172/2011.

Nilsson, N. and Eckerberg, K. (red.) 2009
Environmental policy integration in practice, Shaping institutions for learning. London, Earthscan home edition.

PEER 2009
Climate policy integration, coherence and governance. Partnership for Eurpean environmental research. 

PEP 2008
Working together for sustainable and healthy transport. Guidance on supportive institutional conditions for policy integration of transport, health and environment. Health and Environmental Pan-European Programme, United Nations.

Sørensen, C. H. 2003
Environmental policy integration - Organisational obstacles. The Journal of Transdisciplinary Studies, vol 2 (1).

UN 1992
Agenda 21. In United Nations Conference on Environment and Development.
Rio de Janeiro, United Nations.

WWF 2010
En norsk klimalov. Oslo, WWW-Norge.

til toppen