Redaktør: Transportøkonomisk institutt

Hovedside/ / Økonomiske virkemidler/ Engangsavgift på personbiler

Engangsavgift på personbiler

Forfatter 2016: Lasse Fridstrøm, TØI

Engangsavgiften på personbiler utgjør et kraftig klimapolitisk virkemiddel. Ved å videreføre og forsterke klimaprofilen i engangsavgiften for personbiler kan en halvere bilenes CO2-utslipp i løpet av 20-25 år. Enda kraftigere utslippskutt er mulig på lengre sikt.

Foto: Flemming Dahl

1. Problem og formål

Kjøpsavgiften på motorvogner ble etablert i 1955 som et midlertidig tiltak for å begrense valutaforbruket knyttet til vareimport. Avgiften ble satt til 10 prosent av importverdien. Tiltaket ble gjort permanent gjennom lov av 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter, som fastslår at skal det betales avgift til statskassen ved første gangs registrering av motorvogner.

I 1971 var avgiftssatsen kommet opp i 67 prosent beregnet på de første kr 5 000 av tollverdien og 100 prosent på den delen som oversteg kr 10 000, tilsvarende ca. kr 70 000 med dagens pengeverdi, (OFV 1971).

Fram til og med 1981 var avgiften en ren verdiavgift. I perioden 1982 til 1991 ble avgiften gradvis lagt om til en dels verdibasert, dels vektbasert avgift. Fra 1996 var avgiften i hovedsak basert på tre kriterier: (egen)vekt, slagvolum og motoreffekt. Fra og med skatteåret 2007 er slagvolumskomponenten erstattet av et beløp bestemt av kjøretøyets CO2-utslipp (gram/km), slik dette blir oppgitt ved typegodkjenningen. I 2012 ble det dessuten innført en komponent bestemt av det typegodkjente NOX-utslippet.

Særavgiftsutvalget (NOU 2007:8) slår fast at:

Engangsavgiften har først og fremst til formål å skaffe staten inntekter. Avgiften skal imidlertid også ivareta hensynet til miljø og sikkerhet. Gjennom en progressiv satsstruktur er det videre lagt vekt på fordelingshensyn. 

Gjennom innføring av CO2-komponenten er avgiften blitt et viktig klima- og miljøpolitisk virkemiddel. Hovedformålet med omleggingen er å motivere til kjøp av drivstoffgjerrige biler med lave CO2-utslipp. Siden biler uten forbrenningsmotor ikke har slagvolum, anses det også som mer framtidsrettet å basere engangsavgiften på kriterier som kan måles uavhengig av framdrifts­teknologien. En kan dermed se for seg et felles avgiftssystem som brukes på alle slags energibærere og alle typer motorteknologi - bensin, diesel, hybrid, batteri eller hydrogen.

til toppen

2. Beskrivelse av tiltaket

Engangsavgiften på motorvogner påløper ved første gangs registrering av kjøretøy i Norge. Avgiftssatsene for personbiler i 2016 er framstilt i Figur 1. Varebiler har satser som utgjør 22-30 prosent av satsene for personbiler. Tunge kjøretøy (over 7,5 tonn) er ikke belagt med engangsavgift.

Kjøretøyets tollverdi eksklusive engangsavgift er belagt med 25 prosent merverdi­avgift. Fra 2002 regnes det ikke moms av engangs­avgiften.

Engangsavgiften på motorvogner var i 2014 anslått å innbringe ca. 21 mrd. kr (Finansdepartementet 2014). Av dette utgjør avgiften på nye personbiler erfaringsmessig rundt 70 prosent (jf. statsbudsjettet). 

image002.png 

Figur 1: Engangsavgift på personbiler som funksjon av CO2-utslipp, egenvekt, motoreffekt og NOX-utslipp. 2016. Kilde:Skattedirektoratet.

Med unntak av NOX-avgiften er alle komponentene markert progressive. Det vil si at avgiftsbeløpet stiger stadig brattere etter hvert som CO2-utslippet, egenvekten eller motorytelsen øker. NOX-avgiften er lineær og utgjør i 2016 kr 57,95 per mg/km. Høyeste tillatte NOX-utslipp i henhold til Euro 6-standarden er 80 mg/km. For biler som er typegodkjent etter Euro 5-standarden, er høyeste tillatte NOx-utslipp 180 mg/km.

CO2-avgiftskomponenten er null ved et utslipp på 95 g/km. Ved lavere utslipp enn dette er den negativ, dvs. at beløpet kan trekkes fra summen av vekt-, effekt- og NOX-utslippskomponentene.

Utslipp og drivstofforbruk framgår av typegodkjenningen der en bruker den såkalte NEDC-testen (New European Driving Cycle) - en laboratorietest der en simulerer kjøring med et bestemt hastighets- og stoppmønster. Selv om testen i utgangspunktet var satt opp slik at den skulle gi realistiske mål på drivstofforbruk og utslipp, har det vist seg at NEDC-målingene i økende grad undervurderer CO2-utslippene i virkelig trafikk (Mock m. fl. 2013; Tietge m. fl. 2015; Hagman og Amundsen 2013, Hagman et al. 2015). Avviket i 2014 kan være så stort som 40 prosent, mens det i år 2000 ikke var større enn 6-8 prosent. Etter at en rekke europeiske land har innført bilavgifter som blant annet avhenger av CO2-utslippet, har bilprodusentene lyktes med å optimalisere bilenes utslipp i løpet av NEDC-testen, uten at utslippet i virkelig trafikk har gått like mye ned. De fleste av disse tilpasningene ligger innenfor regelverket - se ICCT (2015: 66-67) og Eurokrav og typegodkjenning av kjøretøy for detaljer.  

Fritak fra avgiften

Visse typer kjøretøy er fritatt fra så vel engangsavgift som merverdiavgift. Dette gjelder batteridrevne elektriske biler, samt brenselscellebiler drevet på hydrogen. For hybridbiler, så vel ladbare som ikke-ladbare, gjelder spesielle regler. Ytelsen fra den elektriske motoren skal ikke medregnes når en beregner effektavgiftskomponenten. Vekten av batteripakken skal dessuten i prinsippet ikke regnes med når vektavgifts­komponenten beregnes. Det gjøres derfor et sjablongmessig 26 prosents fradrag i egenvekten for ladbare hybrider. For ikke-ladbare hybrider er fradraget 10 prosent.

For drosjebiler gis 60 pro­sents fradrag i vekt- og motoreffektkomponentene. CO2-komponen­ten er rettlinjet fra og med 120 g/km, dvs. at den ikke stiger progressivt som for privatbiler. Avgiftsfradraget er betinget av at bilen går minst tre år som drosje.  

til toppen

3. Supplerende tiltak

For at en ikke skal kunne unngå engangsavgiften ved å kjøpe bruktbil i utlandet, er bruktbilimporten belagt med engangsavgift gradert etter bilens alder. Det såkalte bruksfradraget er ment å gjenspeile verdifallet (avskrivningen) på personbiler i Norge. Det prosentvise årlige verdifallet er forholdsvis stort i bilens første år, men avtar etter hvert som bilen blir eldre (Toll- og avgiftsdirektoratet 2013, Eriksen og Jean-Hansen 2012).   

EFTAs overvåkningsorgan påpekte i 2013 at de asymmetriske norske reglene for engangsavgift brøt med EØS-reglene, idet de hemmet konkurransen i markedet for leie- og leasingbiler (Proba Samfunnsanalyse 2014). Fra 1.1.2015 er bruksfradraget gjort symmetrisk, dvs at samme fradrag gjelder ved både import og eksport. En person eller et firma som selger sin bil til utlandet, vil få refundert deler av engangsavgiften fra staten.  til toppen

til toppen

4. Hvor tiltaket er egnet

Tiltaket gjelder over alt i Norge og omfatter, med noen unntak, alle personbiler som blir registrert. Unntak gjelder for ambassadekjøretøy, ambulanser, brannbiler, begravelsesbiler, biler beregnet på transport av personer med funksjonshemning, og noen andre kategorier.

til toppen

5. Bruk av tiltaket - eksempler

CO2-utslippet utgjør ca. 2,32 kg per liter bensin og 2,68 kg per liter diesel og er direkte proporsjonalt med drivstofforbruket. I og med innføringen av CO2-utslipps­komponenten i 2007 ble drivstoffeffektiviteten derfor en særlig viktig faktor i prisdannelsen. Dieselmotoren er gjennomgående mer energieffektiv enn bensin­motoren, og dieselbilene har typisk lavere CO2-utslipp per km enn sammenliknbare bensinbiler, se Effektivisering av personbiler med forbrenningsmotor. CO2-utslippskomponenten i engangs­avgiften førte derfor til en markert endring i bilmodellenes relative priser, i favør av dieselbilene, som ble merkbart billigere sammenliknet med bensinbilene.

Bilkjøperne reagerte på dette gjennom en påtakelig høyere markedsandel for dieselbiler. Deres andel av nybilsalget steg fra 48 prosent i 2006 til 74 prosent i 2007. Siden 2011 har dieselbilandelen falt noe tilbake. Dieselbilene utgjorde 76 prosent av nybilsalget i 2011, og 64, 53, 49 og 41 prosent i årene 2012-2015. Markedsandelene er påvirket av at elektriske biler og hybridbiler etter hvert har gjort sitt inntog i markedet, med til sammen 29,5 prosent av salget i januar-april 2016 (se www.ofv.no).

Så vel egenvekt som motorytelse er sterkt korrelert med CO2-utslippet, selv om sammenhengen ikke er eksakt. Det betyr at også vekt- og motoreffektkomponentene bidrar til at biler med lave utslipp blir billigere enn biler med høye utslipp.

Utviklingen i førstegangsregistrerte personbilers gjennomsnittlige CO2-utslipp, slik det måles i laboratoriet i forbindelse med typegodkjenningen, er vist ved de stiplede kurvene i Figur 2. 

 image004.png

Figur 2: Nye personbilers gjennomsnittlige, typegodkjente og anslått reelle CO2-utslipp. 2001-2016. Tall for 2016 gjelder januar-april. Kilde: Fridstrøm m. fl. 2016.

I Norge falt tallet med 47% fra 2006 til januar-april 2016, da det var 93 g/km. Nedgangen i perioden etter 2006 kan trolig i betydelig grad tilskrives omleggingen av engangsavgiften, kombinert med avgiftsfritakene og de sterke virkemidlene rettet mot nullutslippsbiler (Figenbaum m. fl. 2013).

Mens CO2-utslippet fra nye biler i Norge tidligere lå merkbart høyere enn i EU, har nivået siden 2011 vært lavere hos oss enn i EU. At det laboratoriemålte utslippet er gått markert ned også i EU kan trolig tilskrives EU-forordning 443/2009 om at bilprodusentene må bringe det gjennomsnittlige utslippet fra nye personbiler ned til 130 g/km i 2015, og til 95 g/km innen 2021. Forordningen har etter alt å dømme medført at tilbudet av null- og lavutslippsbiler har økt, noe også norske bilkjøpere har nytt godt av.

Ute på veien har CO2-utslippet fra nye personbiler ikke sunket like kraftig som i laboratoriet, se Eurokrav og typegodkjennelse kjøretøy. De heltrukne kurvene i Figur 2 viser gjennomsnittlig utslipp fra nye personbiler i virkelig trafikk, anslått ved å korrigere laboratoriemålingene i henhold til avviksberegninger sammenfattet av International Council on Clean Transportation (ICCT 2015, Mock m. fl. 2013, Tietge m. fl. 2015). Når en gjør denne korreksjonen, viser det seg at 78 prosent av den laboratoriemålte utslippsnedgangen i EU fra 2006 til 2014 er fiktiv. I Norge er vi vesentlig bedre stilt, på grunn av det store innslaget av elbiler. Disse har nullutslipp så vel i laboratoriet som ute på veien. For de ladbare hybridene, derimot, er avvikets størrelse usikker.

Differansen innebærer likevel ikke at engangsavgiften er uten effekt på klimagassutslippene. Det virkelige utslippet er grovt regnet proporsjonalt med det laboratoriemålte. Dersom en lykkes med å styre kjøpet av nye personbiler i retning av modeller med lave utslipp i laboratoriet, vil utslippet gå ned også ute på veien. 

til toppen

6. Miljø- og klimavirkninger

Utviklingen i bilparkens gjennomsnittlige driftsutslipp

Så lenge kurvene i Figur 2 peker nedover, vil de nye bilenes inntog bidra til å redusere bilparkens gjennomsnittlige utslipp. Men det tar tid. Norske personbiler lever i gjennomsnitt i ca. 17 år, og de største bilene lever lengst (Fridstrøm m. fl. 2013). Nedgangen i bilparkens gjennomsnittlige utslipp henger derfor 10-12 år etter nedgangen for nye biler. Dette er illustrert i Figur 3.

Referansebanen øverst har vist seg å være for pessimistisk. Den observerte utvikling fram til juli 2016 stemmer derimot nokså godt med diagrammet under - faktisk har det typegodkjente utslippet fra nye personbiler gått ned enda litt raskere enn i figuren. Gjennomsnittsutslippet fra norske personbiler vil ifølge denne banen halveres mellom 2013 og 2037, altså på 24 år. Men selv i denne utviklingsbanen vil utslippet ikke komme under 70 g/km i 2050.

getfile_Page_014_Image_0001.jpggetfile_Page_014_Image_0002.jpg

Figur 3: Gjennomsnittlige CO2-utslipp 2013-2050 i to scenarioer, målt på tre ulike måter. Kilde: Fridstrøm m. fl. 2014.

Siden avviket for nye biler er større enn for gamle, vil gapet mellom den blå og den røde kurven utvide seg etter hvert som nye biler erstatter gamle. Det reelle CO2-utslippet fra den norske personbilparken var i 2013 så høyt som 195 g/km.  Selv om en skulle lykkes med å nå 85-gramsmålet i 2020, slik dette er definert, vil det reelle, gjennomsnittlige CO2-utslippet fra den norske bilparken dette året være så høyt som 160-170 g/km.

Framskrivingene viser likevel at det gjennomsnittlige CO2-utslippet fra den norske bilparken kan komme ned på halvparten av dagens nivå en gang om 20-25 år, avhengig av hvilken avgiftspolitikk som føres. Dersom utviklingen og markedsføringen av batterielektriske og hybridiserte biler går raskere enn forutsatt i beregningene, kan utslippene halveres enda tidligere enn vist i Figur 3.

Virkninger via nybilsalget

Ved hjelp av bilgenerasjonsmodellen BIG (se Fridstrøm m. fl. 2016; Østli m. fl. 2016) har Steinsland m. fl. (2016) beregnet endringene i nybilsalget per 2014 under seks hypotetiske endringer i engangsavgiften:

  • 10 prosent høyere engangsavgift på alle nivå
  • 10 prosent høyere CO2-komponent
  • 10 prosent høyere vektkomponent
  • 10 prosent høyere motoreffektkomponent
  • Innføring av engangsavgift på elbiler
  • Innføring av moms og engangsavgift på elbiler.

Beregningene er gjort med utgangspunkt i de skattereglene som gjaldt i 2014. Hvert av de seks alternativene leder ifølge modellen til en bestemt endring i kjøps­atferden. Dette påvirker det gjennomsnittlige utslippet fra nye personbiler, som vist i Figur 4.

 image008.png

Figur 4: Absolutte endringer i gjennomsnittlig typegodkjent CO2-utslipp fra nye personbiler, i seks ulike alternativ for avgiftsomlegging per 2014. Kilde: Steinsland m. fl. 2016.  

Mens 10 prosent høyere engangsavgift beregnes å føre til 2,41 gCO2/km lavere gjennom­­snittlig typegodkjent utslipp fra nye biler, gir innføring av moms og engangs­avgift på elbiler en økning på 3,85 gCO2/km. Forskjellen er 6,3 gCO2/km, eller rundt 5,5 prosent, svarende til en kvart million tonn mindre CO2-utslipp fra 2014-årskullet av personbiler i løpet av kjøretøyenes levetid. Da har vi regnet med at hver bil tilbakelegger 200 000 km, og at det virkelige utslippet i trafikken er 40 prosent høyere enn det typegodkjenningen viser. 

Hva ligger bak denne forskjellen? I Figur 5 viser vi hvordan de to mest ytterliggående avgiftsendringene vil forskyve salget mellom biler i ulike vekt- og drivstoffklasser. 10 prosent økt engangsavgift vil gi merkbart større salg av elbiler, og dessuten økende markeds­andeler for hybrider og for de mindre bensin- og dieselbilene. De større bilene med kun forbrenningsmotor vil tape terreng. Innføring av moms og engangsavgift på elbiler, vist til høyre i Figur 5, vil ha nesten diametralt motsatt effekt. Salget går opp i alle bilsegment unntatt for elbiler.

image010.png 

Figur 5: Relative endringer i markedsandeler, etter drivstoff og vektklasse, i to ulike alternativ for avgiftsomlegging per 2014. Kilde: Steinsland m. fl. 2016.  

Om vi i stedet segmenterer bilene etter CO2-utslipp (i henhold til typegod­kjennings­testen), får vi et bilde som vist i Figur 6. Økt engangsavgift gir økt salg av lavutslippsbiler og redusert salg av høyutslippsbiler. Gjeninnføring av moms og engangsavgift på elbiler gir derimot økt salg i alle bilsegment med CO2-utslipp større enn null.

 image012.png

Figur 6: Relative endringer i markedsandeler, i intervall for gjennomsnittlig typegodkjent CO2-utslipp, i to ulike alternativ for avgiftsomlegging per 2014. Kilde: Steinsland m. fl. 2016.      

Virkninger via reiseetterspørselen

BIG-modellens resultater gjelder under forutsetning av at bilenes kjørelengde ikke endrer seg, og at endringene i drivstoffkostnader ikke får virkninger for andre reisemidler enn bilen. Dette er urealistisk. For å anslå den samlede effekten av endringer i engangsavgiften må vi ta i betraktning alle konkurrerende reisemidler. Til det formål har en gjort beregninger med RTM-modellen (RTM = regionale transportmodeller) for korte reiser i intercity-området rundt Oslo og med NTM5-modellen for lange reiser (NTM5 = nasjonal persontransportmodell), se Fridstrøm m. fl. (2014) og Steinsland (2014).

NTM5- og RTM-modellene skiller ikke mellom ulike typer personbiler. En bil har en viss kilometerkostnad, hvor drivstoffet inngår. Det nærmeste en i modellen kommer å beskrive en situasjon der bilenes gjennomsnittlige drivstofforbruk blir halvert, er å forutsette at alle biler har det samme drivstofforbruket per kilometer, lik halvparten av dagens gjennomsnitt.

I modellberegningene er CO2-utslippet fra elektrisk drevne reisemidler satt til null, siden kraftverkene som leverer strøm, alle er omfattet av EUs kvotehandelssystem (se Alfsen 2014). Så lenge det er overskudd på kvoter i systemet, blir dette ikke helt riktig. En kunne ha belastet elbiler, tog, T-bane og trikk med en CO2-utslippsrate beregnet ut fra en norsk eller nordisk energimiks. Men denne raten er fortsatt så lav, sammenliknet med fly, buss og bensin- og dieselbiler, at det ikke ville gjort noen avgjørende forskjell i resultatene. Resultatene er oppsummert i Figur 7-10.

Halvert CO2-utslipp per kilometer betyr også halvert drivstofforbruk og, under ellers like forhold, halvert drivstoffkostnad for bilister. Dette gjør bilen mer konkurranse­dyktig som reisemiddel. Modellen viser at bilistene i intercity-regionen dermed vil kjøre 15 prosent mer på korte turer. Det samlede transportarbeidet på korte turer går opp med 11 prosent, ifølge modellen. Buss, T-bane, trikk, tog og båt får henholdsvis 6, 3, 2½, 8 og 16 prosent mindre trafikk.

CO2-utslippet fra personbiler går derfor ikke ned med fulle 50 prosent, men bare med 42. De siste 8 prosentene spises opp av økt bilkjøring - en type tilbakevirkning kjent som 'rebound'-effekten (Schipper og Grugg 2000, Small og van Dender 2005). Samlet CO2-utslipp på korte turer synker med 40 prosent. I intercity-området utgjør dette anslagsvis 1,048 millioner tonn CO2 per år.

image014.png 

Figur 7: Virkningen av halvert drivstofforbruk i personbiler. Person­transportarbeid på korte reiser i intercity-regionen rundt Oslo, etter reisemiddel. Kilde: Fridstrøm m. fl. 2014.

image015.png 

Figur 8: Virkningen av halvert drivstofforbruk i personbiler. CO2-utslipp på korte reiser i intercity-regionen rundt Oslo, etter reisemiddel.Kilde: Fridstrøm m. fl. 2014.

På lange reiser beregner modellen at transportarbeidet innenlands i Norge vil gå opp med snaut 16 prosent. Trafikkarbeidet med bil går opp med ikke mindre enn 48 prosent. De kollektive transportmidlene taper mellom 15 og 18 prosent av sin trafikk på lange avstander.  

Utslippet fra personbiler synker ifølge modellen med 210 000 tonn, eller 26 prosent. Nesten halvparten av energieffektiviseringen synes med andre ord å bli borte gjennom en rebound-effekt. Men i dette tilfellet oppstår en interessant annen ordens tilbake­virkning, ved at en betydelig del av biltrafikkveksten består av reiser overført fra fly. CO2-utslippet fra fly synker dermed med 109 000 tonn per år, tilsvarende nesten 14 prosent av personbilenes opprinnelige utslipp. Alt i alt synker CO2-utslippene på lange reiser med 354 000 tonn per år, svarende til 44 prosent av bilenes opprinnelige utslipp og 16 prosent av totalutslippet på lange reiser. Det innebærer en slags 'endelig' rebound-efffekt på bare 6 av de opprinnelige 50 prosentene som utgjorde energieffektiviseringen for personbiler. 

image016.png 

Figur 9: Virkningen av halvert drivstofforbruk i personbiler. Person­transport­arbeid på lange reiser i Norge, etter reisemiddel. Kilde: Fridstrøm m. fl. 2014.

image017.png 

Figur 10: Virkningen av halvert drivstofforbruk i personbiler. CO2-utslipp på lange reiser i Norge, etter reisemiddel. Kilde: Fridstrøm m. fl. 2014.

Det kan likevel tenkes at rebound-effekten ville bli en del større i virkeligheten. Modellberegningene tar ikke hensyn til at bilholdet kan komme til å øke. En slik utvikling er sannsynlig dersom energikostnaden ved bilbruk halveres. Dette vil forsterke tendensen til økt bilbruk på både korte og lange avstander.

På den annen side tar beregningene ikke hensyn til andre klimagasser enn CO2. Dersom vi skulle regne inn klimaeffekten av kondensstriper og fjærskyer, ville utslippsreduksjonen i luftfart fått halvannen til to ganger så stor vekt (Aamaas og Fridstrøm 2014), og hele rebound-effekten ville muligens forsvinne. 

Forutsetningen om at alle biler er like, er unøyaktig. Når og hvis bilparken for en stor del består av ladbare biler, batterielektriske og hybrider, vil mønstret i drivstoffor­bruket på henholdsvis korte og lange reiser endre seg. På korte reiser vil mange biler kjøre uten drivstofforbrenning og utslipp. På lange reiser, derimot, vil mange av de ladbare hybridene etter hvert kople inn forbrenningsmotoren, og en stor del av de lange turene vil fortsatt bli gjort med vanlige bensin- og dieselbiler. Til forskjell fra i dag vil drivstofforbruket og utslippet per kilometer muligens bli lavere enn gjennom­snittet ved bykjøring, mens det motsatte vil gjelde for lange turer på landevegen.

Det innebærer at modellberegningene trolig undervurderer utslippsgevinsten på korte turer. Det er ikke usannsynlig at utslippet i lokaltrafikken kan gå ned med mer enn 50 prosent, dersom bilenes gjennomsnittutslipp blir halvert gjennom elektrifisering. På lange reiser, derimot, kan modellen ha overvurdert utslippsgevinsten.

Bilenes livsløpsutslipp

Modellberegningene gjelder kun driftsutslippet fra personbiler og andre reisemidler. Når en skal sammenlikne scenarioer der bilparkens sammensetning endrer seg, kan det være relevant også å ta hensyn til utslippet ved produksjon av kjøretøyene, i den grad dette varierer mellom biltypene. Men denne produksjonen skjer i all hovedsak utenlands og påvirker derfor ikke hvorvidt Norge oppfyller sine utslippsforpliktelser og -mål.

Batteriproduksjon er energikrevende. Per 2014 er utslippet ved produksjon av en elbil derfor anslått å være omtrent dobbelt så høyt (10-13 tonn CO2) som ved produksjon av en tilsvarende bensin- eller dieselbil (5-6 tonn). For bensin- og dieselbiler er driftsutslippet i løpet av bilens levetid fem til ti ganger så høyt som produksjonsutslippet. For elbiler er det direkte driftsutslippet null. Avhengig av hvordan strømmen produseres, genereres det likevel et visst utslipp ved bruk av elbiler.

Når og hvis taket i det europeiske kvotehandelssystemet blir bindende, vil utslipp ved produksjon av strøm til biler fortrenge annet utslipp. Det relevante driftsutslippet fra elbiler vil da bli å regne som null, uavhengig av strømmen genereres i varme-, vann-, atom-, vind- eller solkraftverk.

Alt i alt kan en livsløpsanalyse gi noe mindre forskjell mellom elbiler og biler med forbrenningsmotor enn om en kun ser på driftsutslippet. Dette avhenger likevel helt av energiforsyningen der hvor batteriene tilvirkes. Den planlagte Tesla-fabrikken i Nevada vil være basert på sol- og vindkraft. Da blir utslippet ved batteriproduksjon minimalt.

Siden ladbare biler foreløpig er en nokså umoden teknologi, sammenliknet med konvensjonelle biler, kan kostnadene ved produksjon av ladbare biler forventes å synke kraftig i de nærmeste par tiår. Stordriftsfordelene vil i beste fall kunne komme til uttrykk, ikke bare i den økonomiske kostnaden, men også når det gjelder klimafotavtrykket.  

NOX-utslipp

Høy forbrenningstemperatur gir god energieffektivitet, men også økt NOX-dannelse. Det oppstår derfor en motsetning mellom på den ene siden høy temperatur, effektiv forbrenning og lave utslipp av CO2, og på den andre siden lave utslipp av den helseskadelige avgasskomponenten NO2. Fram til 2016 har det i mange dieselmotorer vært nødvendig å begrense maksimal temperatur ved forbrenningsprosessen for å klare Euro-kravene til NOX ved typegodkjenningen.

Utslippet av NOX, og av den toksiske forbindelsen NO2, er vesentlig høyere for dieselbiler enn for bensinbiler (Hagman m. fl. 2011). Dieselbilenes økende popularitet har derfor medført et økende problem med NO2-konsentrasjon i atmosfæren. I tynt befolkede områder er problemet lite, men i byene kan det være stort, især under visse meteorologiske forhold (Strand m. fl. 2010).

I valget mellom diesel og bensin oppstår det med andre ord et motsetnings­forhold mellom globale og lokale miljøhensyn. Til en viss grad bunner dette i fysiske lovmessigheter.

Det samme dilemmaet gjelder ikke når en skal velge enten elbil/hybrid eller diesel-/bensinbil. Hybriden har lavere utslipp av både NOX og CO2 enn den tilsvarende diesel-/bensinbilen, og elbilen er helt utslippsfri. Det innebærer at en gradvis over­gang til elbiler og hybrider vil tjene begge formål, ved å redusere både NO2 og CO2-utslippet. 

til toppen

7. Andre virkninger

Virkninger for offentlig økonomi

Endringer i engangsavgiften vil selvsagt påvirke provenyet, dvs. den samlede avgiftsinngangen til staten. I Figur 11 vises provenyvirkningene av de samme avgiftsendringene som er vist i Figur 4.

image018.png

Figur 11: Endring i avgiftsinngang i seks ulike alternativ for avgiftsomlegging, regnet per 2014. Kilde: Steinsland m. fl. 2016.     

Om hver av komponentene i engangsavgiften ble 10 prosent høyere, ville provenyet øke med anslagsvis 827 millioner kroner. Men momsinntektene ville gå litt ned, siden enda flere ville velge det momsfrie alternativet - elbil. Samlet provenyøkning fra moms og engangsavgift beregnes dermed å bli 742 millioner kroner.

En 10 prosents økning i kun CO2-komponenten ville selvsagt gi mindre proveny­effekt - bare 78 millioner kroner, ifølge modellberegningene. Enda mindre ville effekten være av 10 prosent høyere avgift på motorytelsen: 48 millioner. Det er vektavgiften som slår. En 10 prosents økning her ville gi en samlet provenyøkning på anslagsvis 607 millioner kroner.

Det femte beregningsalternativet gjelder gjeninnføring av engangsavgift på elbiler. Vi har da forutsatt at elbilene får samme avgiftsregler som ladbare hybrider per 2014, dvs. negativ CO2-komponent, 15 prosent fradrag i vektkomponenten og null avgift på ytelsen i den elektriske motoren. Provenyeffekten beregnes i dette tilfellet til 230 millioner kroner i løpet av ett enkelt år.

Kan vi tolke dette beløpet som skatteinntektstapet knyttet til det någjeldende avgifts­fritaket for elbiler? Ja, i en viss forstand kan vi det. Men det er påvirket av hva vi sammen­­likner med. Når beløpet ikke blir større, er det fordi vi tar utgangspunkt i et system der engangsavgiften allerede er vesentlig redusert for lavutslippsbiler, særlig når en del av motorytelsen skriver seg fra en elektromotor.

Det siste alternativet, der elbilene blir belagt med både engangsavgift og moms, gir et økt proveny fra engangsavgiften på anslagsvis 529 millioner kroner - betydelig høyere enn dersom en ikke samtidig opphever momsfritaket (202 millioner). Det skyldes at når elbilene får moms, vil flere kjøpere velge bensin- eller dieselbiler, og disse vil være belagt med høyere engangs­avgift enn elbilene. Den største økningen i avgiftsinngang kommer likevel i form av moms, med 1 253 millioner kroner i året. Momsfritaket er altså betydelig viktigere for elbilenes konkurranseevne enn fritaket fra engangsavgift.

Fordelingseffekter

Markedsvirkningene av de samme to motstridende avgiftsstrategiene som framgår av Figur 5 og 6, er forsøkt belyst i Figur 12 og 13. Beløpene er i figurene regnet i 2010-kr. For å korrigere for prisstigning fram til november 2015 kan en legge på 10 prosent, dvs. multiplisere med 1,1. Det er forutsatt full avgiftsoverveltning, dvs. at prisen øker med samme beløp som avgiftspåslaget.

Siden engangsavgiften i utgangspunktet er progressivt utformet, vil en generell (10 prosents) økning i engangsavgiften gi relativt størst utslag i prisen på de dyreste bilene (Figur 12). I disse høyprissegmentene vil salget falle, mens det øker noe i lavpriskategoriene (Figur 13).

Om vi legger til grunn at valget av mellom en billig og dyr bilmodell har nær sammenheng med kjøperens økonomiske ressurser, vil en prisøkning for billige bilmodeller først og fremst ramme de mindre velbeslåtte bilkjøperne, mens en enda høyere pris på allerede dyre modeller først og fremst vil gå ut over de velstående. Slik sett kan en alminnelig økning i engangsavgiften muligens tolkes som en inntekts­utjevnende skatteendring. Enda tydeligere vil den antatt gunstige fordelingsvirkningen være hvis vi også tar i betraktning de husholdningene som i det hele tatt ikke har råd til bilhold. Disse skjærer helt klar av en økning i engangsavgiften.  

image020.png

Figur 12: Relative endringer i utsalgspris, etter prisintervall regnet i 2010-kroner, i to alternativ for av-giftsomlegging per 2014, forutsatt 100 prosent avgiftsoverveltning i prisen. Kilde: Steinsland m. fl. 2016.  

image022.png

Figur 13: Relative endringer i markedsandeler, etter prisintervall (2010-kr), i to alternativ for avgifts-omlegging per 2014, forutsatt 100 prosent avgiftsoverveltning i prisen. Kilde: Steinsland m. fl. 2016.    

Innføring av moms og engangsavgift på elbiler vil ha litt mindre tydelige fordelingseffekter. Prisene stiger og salget faller i 'Tesla-segmentet', mellom 550 og 770 tusen kroner regnet per november 2015. Slik sett rammes kjøperne i dette segmentet. Men rundt 80 prosent av elbilene befinner seg i lavprissegmentet, så de fleste som 'straffes' når avgifts­fritakene oppheves, er kjøpere av relativt rimelige biler - opp til 330 tusen kroner regnet per november 2015.

Det er således lite trolig at innføring av moms og engangsavgift på elbiler virker progressivt. Det er mer nærliggende å anta det motsatte. Skattefritakene for elbiler innebærer betydelige fordeler for kjøperne av de mest eksklusive elbilmodellene. Men disse er i mindretall. Det store gross av elbilkjøpere - og av bilkjøpere generelt - beveger seg i de nedre prisintervallene. Skattefritakene for elbiler har utvidet utvalget av noenlunde rimelige personbiler.

En kan innvende at sju av åtte norske hushold kjøper bruktbil og slik likevel kommer betydelig billigere fra det enn det som følger av prisene på nye biler. Det er sant. Men prisforskjellene for nye biler vil gjenspeiles i bruktbilprisene så lenge bilene er på vegen. Engangsavgiften skaper således tilsvarende prisforskjeller i bruktbilmarkedet som i markedet for nye biler. 

Samtidig som engangsavgiften generelt og elbilfritakene spesielt bidrar sterkt til å senke de nye bilenes gjennomsnittlige utslipp, og slik er klimapolitisk effektive, synes fordelingsprofilen å være i hovedsak utjevnende.

Framkommelighet, ulykker og vegslitasje

Bilbruk gir opphav til ulykker, vegstøv og vegslitasje uavhengig av framdriftssystemet. De tar dessuten plass både når de er i bruk og når de står stille. Når og hvis bilene blir billigere å bruke, vil dette skape utfordringer for miljøet og trafikkavviklingen i byer og tettsteder. Dersom en ikke setter inn mottiltak i form av f. eks. vegprising, fortetting, parkeringsrestriksjoner eller forbedret kollektivtransport, vil biltrafikken kunne øke og framkommeligheten forverres (se avsnitt 10). 

til toppen

8. Kostnader for tiltaket

Bruttokostnader

Ressurskostnaden ved elbilsatsingen kan i prinsippet anslås ved å sammenlikne importprisene på elbiler, dvs. prisene eksklusive engangsavgift og moms, med prisene på tilsvarende bensin- og dieselbiler. Elbilene er per 2015 dyrere i import enn sammenliknbare, konvensjonelle biler. Forskjellen utgjør en ressursøkonomisk kostnad for landet. Utviklingen i personbilenes gjennomsnittlige importpriser siden 1988 framgår av Figur 14.

image024.png

 Figur 14: Gjennomsnittlig importverdi for nye personbiler 1988-2015, deflatert til prisnivået i april 2014. Kilde: Fridstrøm og Østli 2016.

Fram til og med 2009 bestod elbilimporten stort sett av små og enkelt utstyrte kjøretøy. Importprisen på elbiler (grønn kurve) var i gjennomsnitt lavere enn for bensin- og dieselbiler (svart, henh. rød kurve). Siden 2010 har dette bildet endret seg, slik at elbilene i stedet trekker gjennomsnittprisen (blå kurve) opp. Forskjellen mellom den kostnaden som faktisk påløper, og den som vi 'kunne hatt', dersom vi ikke importerte elbiler (rosa kurve), kan - litt forenklet - illustreres ved gapet mellom disse to kurvene. I 2015 utgjorde forskjellen, summert over alle personbiler importert, 1 725 millioner kroner, eller 5,6 prosent.

Denne merkostnaden vil øke i den grad elbilene får høyere markedsandel, men minke i den grad teknologien modnes og stordriftsfordelene ved elbilproduksjon blir større. For hele perioden 1988-2015 utgjør merkostnaden for Norge som nasjon 4 923 millioner kroner.

Den offentlige debatten om kostnadene ved skattefavoriseringen av mer klima- og utslippssvake biler kan lett gi inntrykk av at den samfunnsøkonomiske kostnaden kan måles i form av provenytap for statskassen. Men avgiftsbetalingene består i all hovedsak av overføring mellom ulike aktører i samfunnet, noe som er nesten helt irrelevant i samfunnsøkonomisk perspektiv. Mer presist skal 1 kr i provenytap verdsettes til bare 20 øre i det samfunnsøkonomiske regnskapet, ifølge retningslinjene fra Finansdepartementet (2014). Provenyvirkningene er således ikke helt uten samfunnsøkonomisk interesse.

Av større betydning er likevel at de høye satsene i engangsavgiften leder bilkundene i en annen retning enn de ellers ville ha tatt. Dermed oppstår det et nyttetap, av økonomer gjerne omtalt som 'dødvektstapet'. Konkret innebærer overgangen til elbiler f. eks. at bilene får mindre rekkevidde. Denne ulempen er ikke medregnet i ressurskostnaden avledet fra Figur 14, men vil måtte verdsettes og inngå i et fullstendig samfunnsøkonomisk regnskap. Ressursregnskapet fanger ikke opp alle samfunnsøkonomiske kostnader og inntekter.

Nettokostnader

I ressursregnskapet må en også ta hensyn til eventuelle inntekter og besparelser. Den viktigste posten i så måte er redusert energiforbruk. Elmotoren er i gjennomsnitt tre-fire ganger så energieffektiv som bensinmotoren. En overgang til elektrisk drift innebærer derfor at en sparer minst rundt to tredjedeler av energikostnadene. Dette gjelder dersom prisen per energienhet fossilt drivstoff er den samme som for strøm. I den grad strøm i Norge er billigere enn bensin og diesel, blir besparelsen enda større.  

En halvering av personbilenes gjennomsnittlige CO2-utslipp vil, med uendret kjørelengde, innebære at bilistenes årlige utgifter til bensin og diesel synker med rundt 18 milliarder kroner. Av dette er ca. 10 milliarder drivstoffavgift og moms. Brutto ressursbesparelse for det norske samfunnet er med andre ord ca. 8 milliarder per år. Til fradrag kommer økningen i strømregningen, på anslagsvis 1/3 av 8 milliarder, dvs. 2,7 mrd kr. Netto energibesparelse kan dermed anslås til drøyt 5 mrd kr per år.     

I et fullstendig ressursregnskap måtte en kalkulere inn alle årlige kostnads- og inntektsstrømmer gjennom en lengre periode og ta hensyn til at de påløper på ulike tidspunkt. Fridstrøm og Østli (2016) kommer - under ulike, moderat optimistiske forutsetninger - til at ressurskostnaden ved elbilpolitikken kan anslås til mellom 400 og 1200 kr per unngått tonn CO2 mellom 2015 og 2050.

Virkningene på lokalmiljøet hører også med i det samfunnsøkonomiske regnskapet. Viktigst her er trolig helsegevinsten ved redusert partikkel- og NO2-utslipp som følge av full eller delvis elektrifisering. 

til toppen

9. Formelt ansvar

Det er Stortinget som vedtar skatte- og avgiftssatsene, etter forslag fra regjeringen.

til toppen

10. Utfordringer og muligheter

For personbiler registrert som drosje kan engangsavgiften gi klimapolitisk uhensiktsmessige insentiver: Biler registrert som drosje får som nevnt 60 prosent fradrag i vekt- og motoreffektkomponentene, samtidig som CO2-komponenten er lavere for alle biler med utslipp over 120 g/km. Etter tre år kan drosjen selges som bruktbil, uten at avgiftsfradraget må tilbakebetales. Kapitalkostnaden ved drift av drosjer med høy engangsavgift er derfor lav. Ordningen stimulerer ikke til anskaffelse av utslippsfrie drosjer, da disse ikke er belagt med engangsavgift i utgangspunktet, og slik vil få et normalt verdifall i løpet av de tre første årene som drosje.

En storstilt overgang til null- og lavutslippsbiler vil gradvis undergrave grunnlaget for drivstoffavgiftene. Per i dag utgjør disse avgiftene et viktig markedskorrektiv. Thune-Larsen m. fl. (2016) finner at vegbruksavgiften på bensin omtrent svarer til den gjennomsnittlige eksterne marginalkostnaden utenom klimagassutslipp, og slik er tilnærmet 'riktig' dosert, mens vegbruksavgiften på diesel er ca. 3 kr for lav, se Drivstoffavgifter, og Generelt om økonomiske virkemidler. I den grad bensin og diesel forvitrer som avgiftsgrunnlag, vil en måtte finne andre måter å internalisere de eksterne kostnadene på, se f. eks. Vegprising/køprising).

til toppen

11. Referanser

Aamaas, B. og Fridstrøm, L. 2014
Klimagassutslipp fra norsk transport. S.18-24 i Fridstrøm og Alfsen (red.) (2014).

Alfsen, K. H. 2014
Det europeiske kvotehandelssystemet. S. 56-59 i Fridstrøm og Alfsen (red.) (2014).

Eriksen, K. S. og Jean-Hansen, V. 2012
Beregning av bruksfradrag for importerte brukte biler. Oslo, Transportøkonomisk institutt. Arbeidsdokument 50122/2012.

Figenbaum, E., Eskeland, G., Leonardsen, J. og Hagman, R. 2013
85g CO2 per kilometer i 2020. Er det mulig? Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1264.

Finansdepartementet 2014
Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. Rundskriv R-109/14.

Fridstrøm, L. og Alfsen, K. H. (red.) 2014
Vegen mot klimavennlig transport. Oslo, Transportøkonomisk institutt/CICERO. TØI-rapport 1321.

Fridstrøm, L., Steinsland, C. og Østli, V. 2014
Engangsavgift for personbiler. S. 92-106 i Fridstrøm og Alfsen (red.) (2014).

Fridstrøm, L., Østli, V. og Johansen, K. W. 2013
Vrakpant som klimatiltak. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1292.

Fridstrøm, L. og Østli, V. 2016
The vehicle purchase tax as a climate policy instrument. Artikkel innsendt til Transportation Research Part A: Policy and Practice.

Fridstrøm, L., Østli, V., Johgansen, K. W.  2016
A stock-flow cohort model of the national car fleet. Under trykking i European Transport Research Rreview: An Open Access Journal.

Hagman, R., Gjerstad, K. I. og Amundsen, A. H. 2011
NO2-utslipp fra kjøretøyparken i norske storbyer. Utfordringer og muligheter frem mot 2025. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1168.

Hagman, R. og Amundsens, A. H. 2013
Utslipp fra kjøretøy med Euro 6/VI teknologi. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1259.

Hagman, R., Weber,C. og Amundsens, A. H. 2015
Utslipp fra nye kjøretøy - holder de hva de lover? Avgassmålinger Euro 6/VI - status 2015. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1407/2015.

ICCT 2015
European Vehicle Market Statistics. Pocketbook 2015/16. The International Council on Clean Transportation, Berlin. Available at http://eupocketbook.theicct.org.

Mock, P., German, J., Bandivadekar, A., Riemersma, I., Ligterink, N. 2013
From laboratory to road: A comparison of official and 'real-world' fuel consumption and CO2 values for cars in Europe and the United States.
ICCT. Tilgjengelig her: http://www.theicct.org/sites/default/files/publications/ICCT_LabToRoad_20130527.pdf

OFV 1971
Bil- og Veistatistikk 1971. Oslo, Opplysningsrådet for biltrafikken.

Proba Samfunnsanalyse 2014
Refusjon av engangsavgift ved eksport av bruktbil.  Mulig innretning og konsekvenser. Rapport 2014-06. http://www.regjeringen.no/pages/38742815/rapport2014_06_engangsavgift_bruktbil.pdf

Schipper, L. og Grugg, M. 2000
On the rebound? Feedback between energy intensities and energy uses in IEA countries. Energy Policy 28:367-388.

Small, K. og van Dender, K. 2005
The Effect of Improved Fuel Economy on Vehicle Miles Travelled: Estimating the Rebound Effect Using U.S. State Data, 1966-2001. University of California Energy Institute: Policy & Economics. Tilgjengelig her:
http://escholarship.org/uc/item/1h6141nj#page-36  

Steinsland, C. 2014
Vedlegg 1: Modellberegninger. S. 249-278 i Fridstrøm og Alfsen (red.) (2014).

Steinsland, C., Østli, V. og Fridstrøm, L. 2016
Equity effects of automobile taxation.
Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1463.

Strand, A., Aas, H., Christiansen, P., Nenseth, V. og Fearnley, N. 2010
Bergen vinteren 2011. Evaluering av tiltak mot lokal luftforurensing. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1091.

Thune-Larsen, H., Veisten, K., Rødseth, K. L., Klæboe, R. 2016
Marginale eksterne kostnader ved vegtrafikk - med korrigerte ulykkeskostnader. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1307/2014, revidert 2016.

Tietge, U., Zacharof, N., Mock, P., Franco, V., German, J., Bandivadekar, A., Ligterink, N., Lambrecht, U. 2015
From laboratory to road: A 2015 update of official and 'real-world' fuel consumption and CO2 values for passenger cars in Europe. ICCT, Berlin.

Toll- og avgiftsdirektoratet 2013
Forslag til endring av Finansdepartementets forskrift om engangsavgift på motorvogner. Høringsnotat. http://www.toll.no/upload/horinger/H%C3%B8ring%20-%20Endring%20av%20engangsavgiftforskriften/h%C3%B8ringsnotat.pdf

Østli, V., Fridstrøm, L., Johansen, K. W., Tseng, Y.-Y.  2016
A generic discrete choice model of automobile purchase. Artikkel innsendt til European Transport Research Rreview: An Open Access Journal. 

til toppen