Redaktør: Transportøkonomisk institutt

Hovedside/ / Økonomiske virkemidler/ Statlig-kommunale avtaler

Statlig-kommunale avtaler

Forfatter 2014: Miriam Søgnen Haugsbø, Urbanet Analyse

Ansvaret for de transportpolitiske virkemidlene i byene er delt mellom staten, fylkeskommunen og kommunene. For å nå klima- og miljømålene er det avgjørende at virkemidlene sees i sammenheng. For å få til dette brukes flere samarbeidsavtaler; Bypakker, Belønningsordningen og Framtidens byer. NTP 2014-2023 legger opp til at aktørene nå skal forhandle fram langsiktige og mer forpliktende avtaler. De nye Bymiljøavtalene vil bli et viktig verktøy for å nå målet om at veksten i persontransport i de største byene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.

 

1. Problem og formål

Tiltakspakker for å håndtere ansvarsdelingen

Ansvaret for de ulike transportpolitiske virkemidlene i byene er delt mellom staten, fylkeskommunen og kommunene. Gode og helhetlige transportløsninger er derfor avhengig av samarbeid og koordinering på tvers av forvaltningsnivåer. Virkemidlene har størst effekt dersom de utarbeides og gjennomføres innenfor en samlet tiltakspakke, og gjennom ulike statlige-kommunale avtaler legges det til rette for bedre samordning mellom forvaltningsnivåene.

I de senere år det utviklet flere ulike typer samarbeidsavtaler mellom stat og kommune som har hatt som formål å bidra til å håndtere byenes trafikk- og miljøproblemer, som bypakkene, belønningsordningen og Framtidens byer. Helhetlige Bymiljøavtaler ble lansert i gjeldende NTP 2014-2023 (Samferdselsdepartementet 2013a). Bymiljøavtaler representerer en ny samarbeidsform som vil stille større krav til resultater. Avtalene skal rettes inn mot storbyområdene, definert som de ni byområdene i Framtidens byer, og vil utvikles med utgangspunkt i de eksisterende Bypakkene i byområder som har slike pakker. Også byområder som ikke har bypakker i dag kan inngå forhandlinger med staten om slike avtaler. Belønningsmidlene for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk vil sees i sammenheng med finansieringen innenfor de helhetlige bymiljøavtalene, og tilskuddsmidler vil prioriteres der de vil gi størst oppnåelse av nasjonale mål. De ulike ordningene beskrives i kapittel 2-5.

Forpliktende partnerskap lønner seg

Urbanet Analyse har på oppdrag fra KS analysert de økonomiske konsekvensene av å etablere forpliktende avtaler om økt satsing på kollektivtransport, gange og sykling i de største byområdene i Norge. Bakgrunnen var blant annet målsettingene i Klimameldingen (St.Meld. Nr. 21 (2011-2012)) og Stortingets Klimaforlik (Energi og miljøkomiteen på Stortinget 2012) om at kollektivtransport, gange og sykling må ta mesteparten den beregnede veksten i persontransporten. Denne målsettingen er fulgt opp i NTP 2014-2023. Urbanet Analyses utredning viser at den sterke befolkningsveksten i de største byene krever økte investeringer i transportsystemet. Dersom veksten håndteres av kollektivtransport, sykkel og gange gir dette halvparten så store investeringsbehov som hvis store deler av veksten håndteres av personbiltrafikk. Investeringsbehovet er større enn det som kan finansieres innenfor ordinære budsjetter. Det er derfor behov for et forpliktende partnerskap mellom staten og lokale myndigheter. Rapporten skisserer mulige modeller for forpliktende partnerskap mellom statlige og lokale myndigheter og hvilke gevinster og utfordringer som ligger i slike avtaler (Norheim 2012b).

Rapporten viser at helhetlige tiltakspakker kan redusere finansieringsbehovet med opp til 30 prosent. Hvis en klarer å endre viktige rammebetingelser (økt fortetting, redusert parkeringsdekning, økte kostnader for å kjøre bil og økt fremkommelighet for kollektivtransporten) med 10 prosent i de ni byområdene i Framtidens byer vil det årlige driftstilskuddet til kollektivtransporten i 2030 kunne reduseres med ca. 1,8 mrd. kroner (fra 6,3 mrd. Kroner i 2010 til 4,5 mrd. kroner i 2030).

Rapporten skisserer følgende retningslinjer eller forutsetninger for at helhetlige tiltakspakker skal få ønsket effekt:

  • Forpliktende partnerskap mellom lokal og statlig forvaltning bør i stor grad fokusere på resultatene som oppnås, heller enn tiltakene som gjennomføres.
  • En avtalebasert satsing i de største byområdene bør premiere byene med et kronebeløp per redusert biltur og per ny kollektivpassasjer.
  • Byene bør selv bestemme hvilke tiltak som skal gjennomføres, men hvor mye de får i støtte må avhenge av hvordan de klarer å bedre konkurranseforholdet for kollektivtransporten i forhold til bil.
  • En premiering av måloppnåelse, i form av redusert biltrafikk og økt kollektivtrafikk, innebærer at avtalene må være langsiktige - dvs. minst ha et tiårig perspektiv. Dette for at byene skal kunne høste gevinst av langsiktige tiltak.

Et annet viktig premiss for innføring av forpliktende statlige-fylkeskommunale-kommunale avtaler, er hvordan det lokale nivået ser på det at staten legger begrensninger på det lokale handlingsrommet. Forpliktende avtaler vil kunne redusere den lokale motstanden mot restriktive tiltak. En spørreundersøkelse blant lokalpolitikere gjennomført av Urbanet Analyse viste at om lag 70 prosent av politikerne i de største byområdene er positive til et forpliktende partnerskap med staten, mens om lag 20 prosent er negative, se figur 1. Videre er det forventningen knyttet til at staten skal være den største bidragsyteren til slike avtaler, og stå for rundt 2/3 av midlene. De fleste av de lokale politikerne mener at det i første rekke er positive virkemidler som bør prioriteres (Norheim 2012b). Men økt statlig finansiering vil likevel kunne øke interessen også for restriktive tiltak. Med en økning i statlig finansiering på f eks 10 prosent vil lokale myndigheter kunne akseptere ca. 7 prosent økte bomavgifter eller 6 prosent redusert parkeringsdekning i sentrum.

 

fig_1_partnerskap_kake.png

 

Figur1: Kommunepolitikernes holdning til partnerskap med staten. Svarfordeling på spørsmålet «Er du i utgangspunktet positiv eller negativ til et forpliktende partnerskap mellom stat, fylkeskommune og kommune?». N=863. Kilde: Norheim 2012b

 

til toppen

2. Eksempler på avtaler - Framtidens byer

Framtidens byer er et samarbeidsprogram mellom staten og de ni største byområdene (13 kommuner) i Norge. Programmet startet i 2008 og avsluttes ved utgangen av 2014. Hovedformålet med samarbeidet er å redusere klimagassutslippene og å gjøre byene bedre å bo i. Framtidens byer skal sikre samarbeid mellom staten, kommuner og næringslivet, for å bygge byer for framtiden. De 13 kommunene Bergen, Bærum, Drammen, Fredrikstad, Kristiansand, Oslo, Porsgrunn, Sandnes, Sarpsborg, Skien, Stavanger, Tromsø og Trondheim kan gjennom prosjektet dele sine gode ideer til klimavennlig byutvikling med hverandre.

I forbindelse med Framtidens byer er det undertegnet to avtaler, en mellom staten, KS og kommunene, og en mellom staten, KS og næringslivet. For mer informasjon om avtalen mellom staten og næringslivet se Intensjonsavtalen.

Avtalen mellom staten, KS og kommunene har som hovedsiktemål å redusere de samlede klimagassutslippene fra vegtransport, stasjonær energibruk og forbruk og avfall i byområdene. Videre skal det utvikles strategier for å møte framtidige klimaendringer, og man skal forbedre det fysiske bymiljøet med tanke på økologiske kretsløp, sikkerhet, helse, opplevelse og næringsutvikling

Arbeidet har fokus på fire ulike tematiske områder:

  • Arealbruk og transport
  • Stasjonær energibruk i bygg
  • Forbruksmønster og avfall
  • Tilpasning til klimaendringer

Tabell 1: Målsettinger og viktige pågående tiltak på temaområdene Arealbruk og transport og Tilpasning til klimaendringer under Framtidenes byer. Kilde: Portalen: Framtidens byer. Linker i tabellen viser til tiltakskatalog.no.

Arealbruk og transport

Tilpasning til klimaendringer

Viktige målsettinger:

Viktige målsettinger:

  • En arealbruk og et lokaliseringsmønster som reduserer arealinngrep og transportbehov, og som legger til rette for miljøvennlig transport.
  • Styrking av kollektivtransport, sykkelbruk, gange, og tilgjengelighet og stimulering til mer effektiv varetransport og gode fellesløsninger.
  • Styrking av bruken av virkemidler som begrenser bilbruken.
  • Styrking av samordning og samarbeid om arealbruk og transporttiltak for hele det funksjonelle, regionale byområdet eller etablering av slikt samarbeid der dette ikke finnes.
  • Å integrere arbeidet med arealbruk og transporttiltak innenfor Framtidens byer med pågående eller påtenkte bypakker for transport, miljø og byutvikling
  • Vi vil legge til rette for en samfunnsutvikling som reduserer sårbarheten av virkningene som forårsakes av langsiktige klimaendringer og perioder med ekstremvær
  • Vi vil arbeide for at klimatilpasning integreres i arealforvaltningen og i prosjekter for infrastruktur, næring, miljø og byutvikling
  • Vi vil gjennomføre klimatilpasningstiltak innenfor rammen av en bærekraftig utvikling
  • Vi vil bidra til å utvikle metoder og verktøy for å implementere klimatilpasningsstrategier i kommunen og regionen
  • Vi vil bidra til å utvikle nye tiltak og løsninger for å tilpasse oss klimaendringer

 

Viktige pågående tiltak:

Viktige pågående tiltak:

  • Visualisering av klimaendringer
  • Kartlegging av sårbarhet for klimaendringer
  • Regionale nettverk
  • Klimaprojeksjoner
  • Havnivåstigning
  • Håndtering av overflatevann
  • Integrering av tilpasningsarbeidet

til toppen

3. Eksempler på avtaler - Bypakkene

Samordnede tiltak på tvers av forvaltningsnivåene er nødvendig for å oppfylle målsettingen fra Klimaforliket om at veksten i persontransporten skal tas av kollektivtrafikk, gåing og sykling. Bypakkene som er etablert i de største byområdene, se tabell 2, er eksempler på en slik samordning av tiltak. Begrepet bypakke omfatter den aktiviteten og transportpolitikken som inngår i en bompengeordning eller en ordning med lokal drivstoffavgift i et byområde. Finansieringen sikres gjennom et bompengeanlegg og midler fra statlige og /eller lokale myndigheter. Målsettingene med bypakkene er finansiering av infrastruktur generelt, og miljø-, fremkommelighets- og trafikksikkerhetstiltak. Videre brukes også midler fra bypakkene til drift av kollektivtransport i Oslo og Trondheim (Samferdselsdepartementet 2012).

Bypakkene er viktige virkemidler for å nå målsettingene i Klimaforliket i 2012. Urbanet Analyses evaluering av bypakkene og deres effekter med hensyn til å nå målsettingene i Klimaforliket viser at det er:

  • Store forskjeller mellom nasjonale og lokale målsettinger for reduksjon i bilbruk
  • Stor forskjell mellom forventede effekter av bypakkene og nasjonale målsettinger i Klimameldingen
  • Den praktiserte finansieringsmodellen har et forbedringspotensial.

Hovedkonklusjonen fra rapporten er at statens arbeid med bypakkene med fordel i større grad kan fokuseres på tiltakenes resultater fremfor tiltakene i seg selv (Kjørstad m. fl. 2012). Tabell 2 viser investeringene gjennom bypakkene i åtte av de største byområdene.

Tabell 2: Investeringer gjennom bypakkene i åtte av de største byområdene. Mill kr. Kilde: Kjørstad m fl 2012.

Område og navn på pakken

Investerings-periode

Total investerings ramme

Kollektiv-tiltak

Veg- og tunnel-utbygging

Gang- og sykkel

Andre tiltak *

Oslopakke 3

2008-2032

107,7

45,1

46,2

8

8,5

Bergensprogrammet

2014-2039

46,1

13,4

19,2

3,0

10,5

Trondheim - Miljøpakken

2008-2025

9,6

1,9

4,4

1,9

1,0

Jæren

2018-2043

24,1

15,6

6,5

2,0

 

Kristiansand-regionen (2040)

2016-2031

12,4

2,7

8,2

0,9

0,6

Tromsø

2013-2030

2,5

0,5

1,4

0,4

0,3

Nedre Glomma

2015-2030

9,8

3,2

5,6

1,0

 

Grenland

2015-2040

3,7

 

 

 

 

SUM

 

216,0

82,4

91,8

17,2

20,8

       *I hovedsak trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak.

Oslopakke 3 står for ca. halvparten av midlene, og deretter kommer Bergen med noe under en fjerdedel. Bergen bruker over dobbelt så mye som Jæren og Kristiansandregionen. Tromsø bruker minst. Det er store forskjeller når det gjelder andelen av midlene som går til hhv kollektivtiltak og vegtiltak. I snitt brukes 34 prosent til kollektivtiltak, og 44 prosent til vegtiltak. Jæren har den desidert største andelen av investeringene til kollektivtiltak med 65 prosent av investeringspakken, mens Bergen kun bruker 29 prosent av investeringsrammen på kollektivtiltak (inkludert bybanen). Tromsø, som har den laveste investeringsrammen, bruker kun 18 prosent på kollektivtiltak, men bruker sammen med Trondheim størst andel på tiltak rettet mot sykkel og gange. I alle byområdene med unntak av Jæren (og Osloområdet) benyttes mer til vegtiltak enn til kollektivtiltak. Kristiansand benytter hele 66 prosent av investeringsrammen på vegtiltak.

Det er store variasjoner mellom byene når det gjelder hvilke virkemidler som tas i bruk. Sju av byområdene som er vist i tabell 3 har bompenger. Trondheim og Kristiansand har innført rushtidsdifferensiering av bomsatsene. Trondheim er eneste byen med et konkret mål om fortetting: 80 prosent av boligene skal bygges som fortetting, og 60 prosent av arbeidsintensive arbeidsplasser skal lokaliseres innenfor kollektivbuen. Flere av byene bruker ulike parkeringsrestriksjoner som virkemiddel.

Tabell 3: Oversikt over virkemiddelbruk i KVU-ene (Konseptvalgutredningene) for sju byområder. Kilde: Kjørstad m. fl, 2012.

Fortetting

Bompenger/køprising

Andre virkemidler

Tromsø

 

 

 

Køprising, med til sammen åtte innkrevingssnitt

Miljøtiltak i sentrum

Kristiansand-regionen

Ulike strategier for bolig og arealutvikling er vurdert

I det anbefalte konseptet er bompengeinnkreving med avgift 2 kroner i begge kjøreretninger fordelt på 40 innkrevingspunkt lagt til grunn. Det konkluderes imidlertid med at i den videre planleggingen må sterkere restriktive tiltak, og justering av kollektivkonseptet vurderes for å optimalisere de trafikale virkningene og bedre samfunnsnytten i det anbefalte konseptet.

 

Jæren

 

 

Har ulike arealscenarier.

Økning i bompenger til kr 25 og en rushtidsavgift på 50 kr. De ser at det trengs ytterligere avgift og styrking av allerede anvendte virkemidler.

Arbeidsplass-lokalisering

Trondheim

 

 

Målet er at 80 % av boligene skal bygges som fortetting, og at 60 % av arbeidsintensive arbeidsplasser skal lokaliseres innenfor "kollektivbuen" (de sentrale byområdene fra Sluppen, Leangen og Ila til Midtbyen).

Som del av Miljøpakke 1 ble det i mars 2010 åpnet bomstasjoner over tre snitt i Trondheim

Det er gjennomført flere tiltak for å forbedre framkommelig-heten for kollektiv-transporten i Trondheim

Bergensområdet

 

 

 

Det tas utgangspunkt i at trafikantbetaling er et nødvendig virkemiddel i alle konseptene for å dempe/styre biltrafikk. I 2040 vil dette i praksis bety et utvidet system i form av køprising der kostnader ved bilkjøring i byområdet både blir dyrere for den enkelte og fordeles på langt flere.

 

Grenland

 

 

 

 

Mindre fremkommelighets-tiltak for bil

Nedre Glomma-regionen

 

 

Det ligger ikke inne tiltak som omhandler arealplanlegging i selve KVU-en. Men det anbefales å utrede dette nærmere, for å kunne nå kravet om en bilandel på 66 prosent.

Rushtidsavgift

Etablering av buss- og sykkelstrategi

Totalt sett vil dagens innretning i bypakkene kunne bidra til å endre bilandelen noe i positiv retning i de ulike byområdene, men endringen er på langt nær nok for å nå målet fra Klimaforliket og NTP 2014-2023 om at all vekst i transportomfanget skal tas av kollektivtransport, gange og sykkel. For å nå dette målet må byområdene i snitt redusere bilandelen med ytterligere 25 prosent utover virkemiddelbruken som ligger i dagens konseptvalgutredninger, se figur 2. Størst reduksjon må Jæren ha med 39 prosent i KVU-perioden, dvs. frem mot 2043. Kristiansandregionen må redusere biltrafikken med ytterligere 33 prosent sett i forhold til valgt konsept for 2040. I Tromsø er det kun en justering på - 4 prosent i biltrafikken som skal til for at byen skal nå målene hvilke transportmidler som skal ta veksten i bytransport.

fig_2_reduksjon_bilreiser.png

Figur 2: Nødvendig endring i bilandelen ut over effekten fra bypakkenes tiltak, hvis en skal nå mål om at all vekst i transportomfanget skal tas av kollektivtransport, gange og sykkel. Kilde: Kjørstad m fl 2012.

til toppen

4. Eksempler på avtaler - Belønningsordningen

Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk ble innført i 2004, og har som formål å premiere byområder som fører en areal- og transportpolitikk som reduserer biltrafikken og øker bruken av kollektivtransport, sykkel og gange. Ordningen omfatter i dag de ni største byområdene (de samme som deltar i Framtidens byer).

Formålet med ordningen er å stimulere til bedre fremkommelighet, miljø og helse i storbyområdene, ved å dempe veksten i personbiltransport og øke antallet kollektivreiser på bekostning av reiser med personbil. Avtalene skal bidra til å bygge opp under målsetningene i Klimaforliket fra 2012 og det forutsettes at byene i egenskap av deltagere i Framtidens byer også på andre måter bidrar til reduserte klimagassutslipp fra transportsektoren (Samferdselsdepartementet 2013a).

Bevilgningen til belønningsordningen er i gjeldende Nasjonal Transportplan på 9,2 mrd. kr over tiårsperioden 2014-2023. For 2013 var 673,1 millioner kroner avsatt. Gjennom behandlingen av Klimameldingen ble det bestemt at ordningen skal økes med 250 millioner kroner i årene 2013 og 2014. Ordningen innebærer at lokale myndigheter søker staten om å få tildelt midler, og staten setter deretter krav til måloppnåelse. En søknad fra kommuner eller fylkeskommuner må samsvare med eksisterende bypakker. At en kommune mottar belønningsmidler er ikke til hinder for å inngå en helhetlig bymiljøavtale, men på sikt skal ordningene samordnes (Samferdselsdepartementet 2012). Tabell 4 viser hva som er tildelt de enkelte byområdene.

Tabell 4: Oversikt over tildeling av belønningsmidler 2006-2017. Mill kr. Kilde: Samferdselsdepartementet 2013b.

Byområde            

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Osloregionen

25

40

60

63

66

80

20

60,1

 

180

280

280

280

 

Bergensområdet

17

25

25

30

32

40

55

70

150

168

162

 

 

 

Trondheims-området

10

10

10

15,2

17

60

95

105

110

 

 

 

 

 

Nord-Jæren

13

25

25

22

15

22,3

35

40

 

35

60

60

60

 

Kristiansands-regionen

10

15

25

17

18

80

80

80

80

45

70

70

70

 

Tromsø

 

 

5

7

3,7

3,4

6

 

 

 

 

 

 

 

Buskerudbyen

 

 

 

 

4

 

30

60

90

100

 

 

 

 

Grenland

 

 

 

 

6

9

10

25

 

35

60

60

60

 

Nedre Glomma

 

 

 

 

 

7

2

6

 

 

60

50

50

55

Ved vurdering av måloppnåelse legges det vekt på:

  • Økt kollektivtrafikk - Veksten (reduksjonen) i kollektivtransportens passasjertall siste kalenderår er større (mindre) enn gjennomsnittlig vekst (reduksjon) for de fem foregående år. Beregnes ut fra salg av reisebevis og antall påstigende passasjerer for aktuelle linjer og tidsperioder.
  • Redusert personbiltrafikk - Veksten (reduksjonen) i personbiltrafikken for siste kalenderår er mindre (større) enn gjennomsnittlig vekst (reduksjon) for de 5 foregående år. Beregnes ut fra sum årsdøgntrafikk (ÅDT) for aktuelle tellepunkter og tidsperioder.  (Samferdselsdepartementet 2013a).

Belønningsordningen ble evaluert av Urbanet Analyse og Nivi Analyse i 2012 på oppdrag fra Samferdselsdepartementet (Norheim m fl 2012a). Evalueringen konkluderte med at ordningen bør videreføres, men peker samtidig på en del svakheter som bør vurderes endret for å oppnå bedre effekter av ordningen. Rapporten skisserer følgende endringer for ordningen:

  • Økte rammer: Den økonomiske rammen vurderes som for lav til å gi et tilstrekkelig insentiv for endret virkemiddelbruk i de største byene. Samtidig er den vurdert som et effektivt virkemiddel for de mellomstore byene. Støtten til hver by bør være på minst dagens nivå, og om den skal ha effekt i de største byene bør den økes til minst 1 mrd kr årlig.
  • Lenge avtaleperiode: Mye av effektene av satsingen kommer etter at avtalen er avsluttet, samtidig vil det økte behovet for tilskudd kunne føre til budsjettmessige problemer når avtalen avsluttes, da store deler av budsjettet er basert på disse midlene. Det foreslås derfor lengre avtaler, for eksempel 10 år, som gir byområdene langsiktige og forutsigbare rammer på transportområdet.
  • Kombinasjon av målstyring og virkemiddelstyring: Det foreslås en todelt Belønningsordning:
    1. Den ene delen er knyttet til premiering av virkemiddelbruk som øker konkurransekraften til miljøvennlig transport på bekostning av bilbruk.
    2. Den andre delen er knyttet direkte til målet om redusert bilandel.
  • Hensyn til eksisterende rammebetingelser: En utfordring med dagens ordning er at fokus ligger på endring og ikke på tiltak som allerede er gjennomført. Eksisterende tiltak som er gjennomført av byene faller derfor ut av ordningen. Det bør derfor vurderes om en egen del av tilskuddspotten skal knyttes til videreføring og utvikling av eksisterende rammebetingelser i byene.
  • Forholdet til bypakkene: Belønningsordningen bør beholdes som en egen ordning, men ses i sammenheng med bypakkene både i forhold til avtaleperiode og hvilke tiltak som iverksettes.
  • Toppfinansiering av bypakkene: Det er ønskelig med en sterkere sammenheng mellom Belønningsorningen og Bypakkene, der utbetalingene avhenger av måloppnåelse. En økning i kollektivtransporten i byene øker samtidig tilskuddsbehovet, som vil forsterke effekten av restriktive tiltak. Dette vil fungere som en positiv katalysator for gevinsten av bypakkene, samtidig som virkemidlene byene rår over er mye større enn det som kan finansieres gjennom Belønningsordningen alene (Norheim m fl 2012a).

På bakgrunn av blant annet denne evalueringen varsler Samferdselsdepartementet i Nasjonal Transportplan 2014-2023 at:

"Retningslinjene for ordningen [vil] bli revidert for avtaler gjeldende f.o.m. 2014. Revisjonen av retningslinjene vil ta utgangspunkt i at avtaleperioden kan utvides til maksimalt 8-10 år, avhengig av konkrete forhold knyttet til det enkelte byområdet, men at avtalen reforhandles hvert fjerde år. Videre skal styring av belønningsavtalene legge vekt på mål og resultat, og avtalen bør inneholde delmål som det kan styres etter" (Samferdselsdepartementet 2012).

Vegdirektoratet (Ruud og Wallberg 2013) har gjennomført en evaluering av resultatene fra belønningsmidlene i fire ulike byområder, se tabell 5.

Tabell 5: Oversikt over målsettinger og måloppnåelse forbundet med belønningsmidler i fire byområder: Kilde: Ruud og Wallberg 2013.

Byområde

Målsettinger

Måloppnåelse

Forbruk av midler, pr 31.12.12

Buskerudbyen

 

Den samlede biltrafikken i byområdet skal ikke øke i perioden. En samlet reduksjon av biltrafikken på 5 prosent i rushtiden for hele byområdet Buskerudbyen i perioden, selv om befolkningen/ antall arbeidsplasser øker.

Ikke entydig utvikling i biltrafikken, tellepunktene er ikke representative. Positiv utvikling i kollektivtransporten.

Betydelig mindre forbruk. Brukt 113 millioner, 70 millioner står igjen. Hovedårsaken til mindre forbruk er at det tar tid fra oppstart til sluttføring av arbeidet for større infrastrukturtiltak. Det er også noe etterslep på fakturering.

Kristiansands-regionen

 

Biltrafikken gjennom bomringen i rushtid skal i avtaleperioden reduseres med 5 prosent sammenliknet med 2008. Den samlede biltrafikken i området skal ikke øke fra og med 2010, og helst reduseres.

Målsettingen om nullvekst i biltrafikken er nådd.

Rushtids-målet ble ikke nådd i 2012. Busstrafikken i området har økt.

Betydelig mindre forbruk. Brukt 197 millioner, 88 millioner gjenstår. Mindre forbruk skyldes først og fremst at planlegging og gjennomføring av flere kollektivfelt, kollektivterminaler og sykkeltiltak har tatt lengre tid enn antatt.

Bergens-området

 

Den samlede biltrafikken i bompengeringen i Bergen skal ikke øke i avtaleperioden selv om befolkningen og/eller tallet på arbeidsplasser øker.

Biltrafikken inn mot Bergen sentrum skal i perioder med stor andel av arbeidsreiser reduseres med 5 prosent i 4-årsperioden.

Målet om at biltrafikken ikke skal øke er ikke oppnådd. Målet om 5prosent reduksjon i rush er ikke oppnådd, men det har vært en liten reduksjon.

 

God fremdrift når det gjelder bruk av midler. Midlene har blitt brukt stort sett som planlagt. Det gjenstår 10,2 millioner.

Trondheims-regionen

 

Biltrafikken gjennom de nye bomstasjonene skal i avtaleperioden reduseres med i gjennomsnitt 11 prosent sammenlignet med situasjonen før kollektivfeltene ble etablert i 2008.

Intensjonen er at trafikkreduksjonen skal være større i rushtiden enn ellers i døgnet.

Målene for biltrafikken er oppnådd, med en reduksjon i biltrafikken gjennom bomstasjonene på 20 prosent. Noe av reduksjonen kan skyldes omkjøring.

Positiv utvikling for kollektivtrafikken.

En stor del av midlene har blitt omdisponert. Dette har gitt gode resultater.

til toppen

5. Eksempler på avtaler - Bymiljøavtalene

Bymiljøavtaler som begrep ble lansert i Nasjonal Transportplan for 2013-2024. Formålet med bymiljøavtalene er å få mer samordning av virkemiddelbruken på tvers av forvaltningsnivåene for i større grad å være i stand til å nå målet om nullvekst i personbiltrafikken. Bymiljøavtalene skal ha målsettinger og virkemidler for økt kollektivandel, syklig og gange, tiltak for redusert bilbruk og arealbruk som bygger opp under miljøvennlig transport. For at det skal være aktuelt å inngå forpliktende bymiljøavtaler må Konseptvalgutredning (KVU)/KS1 være gjennomført. I avtalene skal det defineres mål og innsatsområder. For byområdene som ikke er aktuelle for bymiljøavtaler åpnes det for at det kan etableres tradisjonelle bypakker dersom initiativet kommer fra lokale parter (Samferdselsdepartementet 2012). Generelle krav til rammer, avklaringer og vedtak i helhetlige bymiljøavtaler er beskrevet i Boks 9.1 i NTP (2014-2023).

unnamed

Figur 3: Krav til heltehetlige bymiljøavtaler. Kilde: NTP 2014-2023, s. 147.

Økonomiske rammer til bymiljøavtaler

 

I NTP 2014-2023 er det satt av 16,9 mrd. kroner til bymiljøavtalene i løpet av 10-årsperioden. Dette innebærer en årlig pott ca. 1,7 mrd. kroner. Det legges opp til at det skal brukes mer midler i slutten av perioden. Det skjer en opptrapping fra 0,76 mrd. kroner årlig i de første fire årene til 2,3 mrd. kroner årlig de siste seks årene. Disse midlene kommer i tillegg til dagens bypakker og Belønningsordningen, og innebærer en økning i satsingen på miljøvennlige transportformer fra 0,3 mrd. årlig i begynnelsen av perioden til over 3 mrd. årlig ved utgangen av perioden (Norheim 2013).

fig_3_rammer_belønningsordn.png

Figur 4: Årlige rammer til belønningsordningen og bymiljøavtalene. Mrd kr/år.
Kilde: Norheim 2013.

Urbanet Analyses rapport fra 2012 viste at dagens bypakker har en finansieringsmodell som gjør det vanskelig å gjennomføre og finansiere en mer helhetlig transportpolitikk. De tradisjonelle bypakkene er primært investeringspakker. De nye bymiljøavtalene representerer en annen finansieringsmodell med sterkere fokus på resultater og med større muligheter for helhetlig virkemiddelbruk.

Figur 5 illustrerer at midlene som ligger i Nasjonal Transportplan 2014-2023 ikke kan fullfinansiere den nødvendige satsingen i byene. Men i kombinasjon med en mer helhetlig virkemiddelpakke og en revidering/spleiselag med dagens bypakker kan det være mulig å oppnå en fullfinansiering. Rammene som ligger inne i Nasjonal Transportplan 2014-2023 kan stå for ca. en fjerdedel av finansieringsbehovet dersom rammebetingelsene er som i dag. Dersom rammebetingelsene endres i tråd med modellen som skisseres i Norheim (2013) halveres finansieringsbehovet slik at bymiljøavtalene pluss belønningsmidlene kan finansiere omtrent halve beløpet. Dersom byene i tillegg tar en del av de midlene som i dag er fordelt, og målretter finansieringen mot tiltak som møter klima og trafikkutfordringene er det mulig å fullfinansiere en slik satsing.

 

figur-4.png

Figur 5: Finansieringsbehov for å dekke investeringer og drift for å oppnå et miljøalternativ, med og uten samordning, og sammenliknet med rammene i NTP 2013 - 2024. Mrd. kr/år. Kilde: Norheim 2013.

Organisering og politisk behandling av bymiljøavtaler

Kommunene og fylkeskommunenes forpliktelser blir nedfelt i politiske vedtak. Vedtakene blir gjengitt i en stortingsproposisjon, sammen med en beskrivelse av de statlige forpliktelsene. Staten forplikter seg gjennom stortingsbehandlingen av denne proposisjonen.

En helhetlig bymiljøavtale inngås etter at alle forvaltningsnivåene har gjort sine vedtak. Avtalene regnes som politiske intensjonsavtaler, og er ikke juridisk bindende. Forpliktelsen ligger i de politiske vedtakene som er gjort, men det tas forbehold om den økonomiske oppfølgingen i årlige budsjetter. Avtalene regnes likevel som sterkt forpliktende, og staten har et særlig ansvar for å opptre forutsigbart (Samferdselsdepartementet 2012).

 

til toppen

6. Utfordringer

De tidligere avtalene mellom stat og kommuner har ikke alltid fungert etter hensikten. Midlene er ikke blitt brukt og mange av målene er ikke nådd. Etter flere evalueringer er det derfor nå lagt opp til en ny form for avtaler, de såkalte Bymiljøavtalene. Her skal det stilles tydeligere krav om resultater til kommunene og man skal i større grad fokusere på hva som oppnås og ikke på hvilke detaljtiltak kommunene bruker i prosessen.

En av de viktigste utfordringene nå blir å følge opp det nye regimet knyttet til bymiljøavtalene. Rammeverket er inntil videre ikke operasjonalisert ut over betingelsene som er beskrevet i NTP 2014-2023 (figur 3). Dette innebærer både å konkretisere mål og delmål og å utvikle etterprøvbare indikatorer. I de ulike avtaler og pakker som så langt er brukt har fokus i stor grad vært på å nå klimaforlikets krav om at transportveksten i byene skal tas av kollektivtrafikk, sykling og gange. I de nye avtalene får en trolig også mål relatert til utslipps- og forurensningsnivåer, noe som vil åpne for et bredere spekter av tiltak.

til toppen

7. Litteratur

Belønningsordningen (ingen dato)
«Belønningsordningen.» [Nettside, lest: 21.10.2013].

Energi- og miljøkomiteen på Stortinget 2012
St. Meld. Nr. 21 (2011-2012). Innstilling til Stortinget fra energi- og miljøkomiteen til (Klimaforliket).

Framtidens byer (ingen dato)
«Om Framtidens byer.» [Nettside, lest: 18.10.2013].

Kjørstad, K. N., Norheim, B. og Nilsen, J. 2012
Bypakker: Hva skal til for å nå klimaforliket? Oslo, Urbanet analyse. UA-rapport 36/2012.

Miljøverndepartementet 2012
St. Meld. Nr. 21 (2011-2012). Norsk klimapolitikk.

Norheim, B., Nilsen, J. og Ruud, A. 2012a
Belønningsordningen for betre kollektivtransport og mindre bilbruk. Forslag til ny innretning. Oslo, Urbanet analyse. UA-rapport 34/2012.

Norheim, B., Frizen, K. og Ellis, I. O. 2012b
Forpliktende avtaler om utbygging av miljøvennlige transportformer i de største byområdene. Oslo, Urbanet analyse. UA-rapport 35a/2012.

Norheim, B. 2013
Bymiljøavtaler i NTP. Et godt virkemiddel for bedre kollektivtrafikk og miljø? Oslo, Urbanet analyse. UA-notat 52/2013.

Ruud, A. og Wallberg, S. 2013
De fireårige belønningsavtalene. Evaluering av byområdenes resultater 2012. Oslo, Vegdirektoratet.

Samferdselsdepartementet 2012
St.meld.nr. 26 (2012-2013). Nasjonal Transportplan 2014-2023.

Samferdselsdepartementet 2013a
Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene. Retningslinjer.

Samferdselsdepartementet 2013b
Belønningsordningen. [Nettside, lest: 13.11.13].

Statens Vegvesen 2012
«Hva er en bypakke?» [Nettside, lest: 18.10.2013].

til toppen