Redaktør: Transportøkonomisk institutt

Hovedside/ / Miljø, lover og retningslinjer/ Konsekvensutredninger

Konsekvensutredninger

Forfatter 2015: Martin Lund-Iversen. NMBU

Konsekvensutredninger (KU) etter plan- og bygningsloven (pbl) er det fremste regelverket for å få utredet og synliggjort konsekvenser av ny arealbruk og utbyggingstiltak. KU er av stor betydning for å håndtere miljø- og klimaeffekter av samferdselstiltak. KU er en systematisk prosess, med en rekke krav til dokumenter og aktører, som har til hensikt å klargjøre virkningene av et bredt utvalg av planer etter pbl så vel som tiltak etter annen lovgivning. Bestemmelsene i forskriftene for planer og tiltak kombinerer det å være sektorovergripende for typer utbygging og typer konsekvenser, med det å beskrive en grundig behandling.

1. Formål

Det skilles i prinsipp mellom KU for planer og KU for tiltak. Plan- og bygningslovens (pbl.) nye forskrifter (2015) om konsekvensutredninger (KU) uttrykker formålet på denne måten, jf § 1: "Formålet med bestemmelsene om konsekvensutredninger er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer eller tiltak, og når det tas stilling til om, og på hvilke vilkår, planer/tiltak kan gjennomføres." (Teksten er lik, men man bruker henholdsvis 'tiltak' og 'planer' i hver av de to forskriftene).

Forskriften og fagområdet for øvrig gir grunnlag for følgende utdypede formulering av innholdet, som kan betraktes som formål i bred forstand. KU er da: En systematisk prosess for å utrede (samle inn, fortolke og kommunisere) konsekvensene av beslutninger om arealbruk (og noe vern) som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn (i prinsippet alle forhold som er relevante sett fra samfunnets ståsted). Hensikten er å;

  • skape et grunnlag for å utvikle forslaget gjennom flere alternativer
  • ta stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, en arealbruk (et tiltak) skal tillates/vedtas
  • danne utgangspunkt for avbøtende tiltak av negative konsekvenser
  • overvåke iverksettelsen av, og egnede utbedringstiltak for, arealbruken.

Tanken om KU ble fastlagt i regelverk i andre land før vi fikk det i Norge, noe som var til stor inspirasjon for de bestemmelsene vi fikk i Norge i 1990, med påfølgende endringer. De folkerettslige for­pliktelsene gjennom to EU-direktiver (ett om KU for tiltak fra 1985 og ett for planer fra 2001) og Espoo-konvensjonen (om involvering av naboland ved grenseover­skridende konsekvenser, undertegnet i 1991) har hatt særlig betydning. Både i disse og tidlige norske bidrag til prosessen (Børset og Leknes 1981 og 1983, Leksnes og Lerstang 2003), framstår KU som et viktig felles redskap på tross av ulikheter i de beslutningsprosessene som det skal anvendes til. I det norske regelverket har KU-plikten alltid vært prinsipielt helt lik, enten utredningen har vært knyttet til plan- eller konsesjonsprosesser, men vær oppmerksom på at de to forskriftene ikke er likelydende på alle punkter

til toppen

2. Regelverksstruktur

KU-forskriftene

Plan- og bygningsloven har en del bestemmelser om KU i selve lovteksten, men er mest utfyllende i forskrifts form. Alt som står i loven om dette står også i forskriftene, så det holder å bare bruke disse.

I tillegg til planer etter pbl., omfatter regelverket også utbyggingstiltak som det ikke knytter seg planleggingsplikt til etter pbl. (energitiltak) og tiltak der det er tvil om dette eller planpraksis etter pbl. er varierende (for eksempel akvakulturanlegg). I tillegg er større vernetiltak omfattet.

KU-bestemmelsene inneholder en rekke elementer for behandlingen av KU-pliktige planer og tiltak. Regler for samferdselstiltak og nøkkeldokumenter blir gjennomgått i kapittel 3.

En rekke lover og forskrifter er aktuelle for å belyse konsekvenser av arealbruk. Plan- og bygnings­loven er den grundigste av de allmenne, sektorovergripende reglene. Det vil si at den i intensjon rommer all type arealbruk og alle typer konsekvenser. Forvaltningslovens § 37, om at saken skal være så godt opplyst som mulig, omfatter også alle KU-pliktige beslutninger (og all virksomhet som fører til beslutninger av forvaltningsorganer), men er ikke særlig spesifikk på utredningskravene og spiller i disse sammenhengene heller ingen rolle i praksis.

Andre regler om konsekvensutredninger

De øvrige regelverkene for konsekvensutredninger fremkommer i lover som omhandler spesielle konsekvensområder eller tiltakstyper. Energiloven og vannressursloven viser til KU-forskriften, men det er ellers ikke tilfelle for andre lover. Det blir derfor opp til praktikerne og forvalterne å samordne og avpasse behandlingen av konsekvenser etter KU-bestemmelsene og andre relevante bestemmelser. De mange lovene som omhandler konsekvensbehandling gjelder uavhengig av hverandre. Det betyr for eksempel at man ikke unnslipper krav om å opplyse saken - utrede konsekvenser - selv om det ikke er konsekvens­utredningsplikt etter plan- og bygningsloven. Det er derfor viktig å presisere 'KU etter pbl.', når det er det det er snakk om. Behovet for å gjøre det understrekes også av at begrepet 'konsekvensutredning' kan brukes uformelt, knyttet til brukerens egne forventninger til slik behandling i en hvilket som helst sak.

Den praktiske betydningen av dette er at man gjennomfører behandling etter de bestemmelsene som gjelder. For eksempel er det slik at naturmangfoldloven og forvaltningsloven gjelder i alle tilfeller, og KU-plikt etter pbl. etter spesielle regler. Behandling etter de bestemmelsene som gjelder samtidig kan med fordel gjennomføres samtidig (vil gi mest mulig samkjørings- og stordriftsfordeler), og gjerne integrert i konsekvensutredningen, som er det mest samordnende dokumentet og prosessen (hvis det er KU-plikt). Det er derfor hensiktsmessig å presisere hvilke særlovsplikter som i hvert enkelt tilfelle oppfylles med konsekvensutredningen etter pbl.

Lover som har bestemmelser som er relevante i denne sammenhengen er for eksempel:

  • petroleums­lovens §§ 3-1 og 4-2 med tilhørende forskrift (1997-06-27 nr 653) til §§ 22, 22a, 22b og 22c,
  • forurensningslovens § 13, folkehelseloven § 11,
  • kulturminnelovens § 9,
  • energilovens § 2-1, akvakulturlovens § 11,
  • naturmangfoldlovens §§ 6 og 8,
  • vannressurslovens § 23 (gjelder ikke ved KU-plikt).

I tillegg kan nevnes utredningsplikten i Utredningsinstruksen (Kapittel 2) - for arealbruk som vedtas av regjeringen (for eksempel konseptvalg) eller Stortinget (overordnet beslutning om større utbygginger).

Statlige planretningslinjer

Også statlige planretningslinjer etter plan- og bygningsloven (SPR - tidligere RPR (Rikspolitiske retnings­linjer)) har ofte et (direkte eller indirekte) fokus på det å frembringe kunnskap om konsekvenser og det å vektlegge denne. Lindemark (1999:80) er opptatt av "plikten" som knytter seg til dette. Spesielt utredningskravet i SAT (Samordnet areal- og transportplanlegging, pkt 3.5) har fått en del oppmerksomhet. Moen og Strand (2000) fant at det på dette tidspunkt sviktet i mange ledd i gjennomføringen av kravet om vurderinger av alternativer til økt vegkapasitet. Plan- og bygningsloven fra 2008 slår nå fast at statlige føringer for en miljørettet og samordnet areal- og transportplanlegging (SAT) skal ha et særlig fokus på alle nivåer av planleggingen (pbl. § 3-6), og i sektorplanlegging styrt ut fra andre lover enn pbl. Tiltaket Samordnet Areal- og transportplanlegging - statlige føringer LINK - beskriver statlige virkemidler for styrket samordning.

til toppen

3. Hovedelementer i KU-behandlingen

KU og beslutningssystemene

Selv om en behandling etter KU-bestemmelsene kan (og bør) ha stor betydning for utformingen av planen eller tiltaket, er det allikevel mest riktig å kalle KU et 'saksopplysningssystem' - mens 'beslutningssystemet' er plan- eller konsesjonsprosessen. KU'en følger disse prosessene, se figur 1 for planer (alle fristangivelser er minimum). For planer etter plan- og bygningsloven er det slik at KU-plikt bidro til å innføre at prosessen skal starte med et planprogram som alle parter får til høring. For fremstillinger av KU som prosess vises også til i tiltaket Plan- og bygningsloven.

image_001.gif

Figur 1: Planprosessen med konsekvensutredning.

For konsesjonssakene for energitiltak er integreringen i prosessen ikke prinsipielt forskjellig fra plansaker (NVE udatert:1). Det er i begge tilfeller snakk om høring av oppstartdokument med forslag til utredningsprogram, fastsettelse av dette, høring av konsekvens­utredningen sammen med plan eller søknad og krav til fremstilling av disse resultatene som grunnlag for vedtak i saken.

Veilederen Håndbok V712 (Statens vegvesen 2015, version 1.1) angir et eget flytdiagram for plan- og KU prosessen for veg- og transporttiltak. Det inneholder noen få flere punkter enn Figur 1, men mest av alt viser det en forventing til en betydelig tidsbruk (M1=måned 1, osv.).

2015_figur_2.png

 Figur 2: Plan- og KU prosessen for veg- og transporttiltak. Kilde: Statens vegvesen 2015. 

Utvelgelse av KU-pliktige planer og tiltak

Kongstanken i KU er at man trenger et ekstra grundig opplegg for å belyse konsekvensene av tiltak eller planer med vesentlige virkninger. Dette gjelder både i Norge og mange andre europeiske land, jf. EU-direktivene. Man fester altså ikke lit til at saken uten videre blir tilpasset det utredningsnivået den bør ha - som i og for seg forvaltningslovens utredningsplikt i § 37, at saken skal opplyses så godt som mulig, gjør.

KU-forskriften for planer etter pbl. har KU-plikt for:

  • All ny arealbruk i regional plan, kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner,
  • Reguleringsplaner på over 15 dekar,
  • Reguleringsplaner for Vedlegg I tiltak
  • Områderegulering for Vedlegg II tiltak
  • Detaljregulering av Vedlegg II tiltak, dersom den kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn.

Referanser til Vedlegg I og II viser i begge forskriftene til egne vedlegg i den forskriften det gjelder.

KU-forskriften for tiltak har KU-plikt for:

  • Tillatelser, planer eller programmer vedtatt av departement med rammer for tillatelse, for tiltak på Vedlegg I i forskriften
  • Tillatelser, planer eller programmer vedtatt av departement med rammer for tillatelse, for tiltak på Vedlegg II i forskriften, dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn
  • Store Nasjonalparker og andre verneområder, dersom vernet fører til vesentlige endringer i dagens bruk.

Veger er angitt under «Infrastruktur» i Vedlegg I og under punkt 10 i Vedlegg II i forskriften om KU for planer etter pbl, mens forskriften om KU for tiltak bare inneholder landbruksveier.  

For tiltak, planer og programmer som knyttes til Vedlegg II skal spørsmålet om vesentlige virkninger avgjøres i henhold til noen kriterier for som fremgår av Vedlegg III i begge forskriftene. Et eksempel på et slikt kriterium er:

"a) dersom det er sannsynlig at planen vil kunne komme i konflikt med områder som er vernet, midlertidig vernet eller foreslått vernet etter naturmangfoldloven kap. V eller etter markaloven § 11,

Det finnes en egen veileder som utdyper og forklarer kriteriene, utgitt av Kommunal og moderniseringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet i felleskap (KMD og KLD 2015).

Hanssen (2002) finner at de som anvender kriteriene gjennomgående er fornøyde med balansen mellom skjønns­utøvelse og entydighet i kriteriene.

Bestemmelsene nevner noen omstendigheter der det allikevel ikke er KU-plikt: Forhold som er tilfredsstillende utredet i overordnet plan skal ikke utredes på nytt, og KU-plikt bortfaller "der konsekvensene av det konkrete tiltaket er tilfredsstillende utredet på overordnet plannivå og der reguleringsplanen er i samsvar med overordnet plan,..", jf KU-forskriften for planer § 3 .

Arbeidet med plan- eller utredningsprogram

Fokuseringen (også kalt scoping) av konsekvensutredningen handler om hva den skal inneholde av tema og problem­stillinger. Dette gjøres gjennom en melding med et forslag til utrednings­program, og etter 2005 også forslag til planprogram. Tanken har vært at disse programmene skal kunne utvikles som en følge av en høringsprosess, jf forskriftenes §§ 5 og 6. På dette feltet gir forskningen ganske varierende konklusjoner, men alle deler det utgangspunktet at dette er en prosedyre som er viktig for KU-prosessen. Dette skyldes at den, i alle fall i teorien, vil bidra til at relevante problemstillinger løftes frem tidlig, og sannsynlig­heten for at de blir behandlet stiger, jf Ot.prp. nr. 47 (2003-2004) punkt 3.1. Håndbok V712 (Statens vegvesen 2015) sier at: "Planprogrammet for veg- og transport­planer bør som regel ta utgangspunkt i den tematiske inndelingen som er lagt til grunn for foreliggende håndbok" (side 14).

På tross av at prosessen med plan- og utredningsprogram tilsynelatende er grundig og bygger på gode motiver, har den blitt møtt med kritikk, både for å ikke klare å inkorporere relevante tema, og for ikke å være grundig nok. Særlig gjelder dette tidligere studier av erfaringer med KU. For eksempel fant Husby m.fl. (1997:60) at bare noe i overkant av 50 % av utrednings­program­mene var "tilfredsstillende".

Swensen (1995:7) pekte på at kommunens eget fokus for relevans kan komme til å strekke seg bare til kommunens egne grenser, dvs at regionale konsekvenser kan bli vanskelig å få utredet. Kristoffersen (1998:4) pekte på «mangler når det gjelder informasjonstilgang til høringsinstansene, samt i den etterfølgende dialog mellom høringsinstanser og tiltakshavere". Tesli m.fl. (2006) hevder også at fokuseringen i Norge ofte har vært mangelfull. De har utviklet en sjekkliste for at man på en "systematisk måte skal kunne gjøre en forholdsvis rask kvalitetsvurdering av fokuseringsarbeidet" (ibid:41) som viser hvordan god fokusering skal kunne gjennomføres.

På tross av kritikk mot fokuseringsarbeidet i Norge, har det blitt stående som en grunnerkjennelse at dette innslaget i systemet er ønskelig). I forbindelse med prøveprosjekter i forkant av innføringen av KU-krav for enkelte overordnede arealplaner (slik vi fikk fra 1. april 2005), ble det da også konkludert med at kommunene hadde så gode erfaringer med planprogram at de "ønsket å bruke en større del av planleggings­ressursene her" (Asplan Viak 1998:21) og Strand (2006). I 2012 gjennomførte Vegdirektoratet en undersøkelse av hvordan ulike temaer i Håndbok 140 (nå V712) behandles i praksis, og finner bl.a. at behandlingen av 0-alternativet (utviklingen uten tiltaket) bør forbedres på en rekke punkter (Vegdirektoratet 2012:8).  

til toppen

4. Praksis

NIBR har gjennomført undersøkelser (upublisert) og funnet at det i Norge i gjennomsnitt per år utarbeides ca 80 KU-er på kommunedelplannivå og reguleringsplannivå etter pbl. 59 % av kommunene står bak disse tallene, så vi kan anta at det ligger høyere. 100 er derfor trolig forsiktig estimat (der det ikke er tatt hensyn til representativiteten til de kommunene som har svart).

Etter muntlige opplysninger fra KMD blir 10 % av reguleringsplanene (område og detalj samlet) gjort til gjenstand for konsekvensutredninger.

I tillegg er det 21 per år (2010-2014) fra NVE (Norges vassdrags- og energidirektorat). KU-praksis utenom disse kontekstene har vi ikke klart å dokumentere. 

til toppen

5. Miljø- og klimavirkninger

Konsekvensutredninger er tiltenkt rollen som et virkemiddel for å fremme miljøhensyn når ny arealbruk foreslås (se § 1 i KU-forskriftene). Se også oversiktene i KU-forskriftens Vedlegg IV og Figur 3 (i dette dokumentet) for en oversikt over alle de temaene som er aktuelle i KU. Man kan, slik som for de fleste overordnede virkemidler, ikke måle deres direkte effekt på ulike miljøproblemer. Hvis systemet fungerer som det skal, kan man kanskje forvente at de ulike miljøeffektene blir synliggjort i sakenes beslutningsgrunnlag.

Den forskningen som oppsummerer KU-bestemmelsene mer overordnet har funnet at "KU en klar forbedring av den kommunale planleggingen på alle nivåer" (Strand 2006), og at KU gir endringer i gjennomføring og utforming som gir miljøforbedringer og økt fokus på miljø og mer engasjement hos berørte (Riksrevisjonen 1998). NIBRs 6 års evaluering sier at KU gir et utvidet og positivt bidrag til spredning av informasjon og for aktørenes mulighet til å påvirke denne (Husby 1996).

Kvaliteten på konsekvensutredninger

KU-forskriftene omtaler krav til konsekvensutredningsdokumentet i § 7 og i Vedlegg IV. Disse bærer et preg av en forventning om en tilpasning av konsekvensutredningen til saken. Men det er enkelte krav i disse bestemmelsene som uansett enten skal være til stede eller sjekkes ut.

Internasjonalt har vi lenge hatt et velutviklet sett med kriterier for å gjøre en vurdering av selve konsekvensutredningen (Lee og Colley 1992). Den første evalueringen av konsekvensutredninger under de relativt nye bestemmelsene i plan- og bygningsloven ble l gjort med utgangspunkt i forfatternes egen "presisering av KU-bestemmelsene" (Joranger og Røe 1993:V). Disse knyttet seg til forhold som "beslutningsrelevans", "metoder for å beskrive og vurdere virkninger" og "frem-stillingsform". Konklusjonen er at "rapportene bør kunne bedres" på alle de tre områdene (ibid.:IX). Nok en gang rettes det kritikk mot utredningsprogrammene, og man mener at "en del av forklaringen på KU-rapportenes svake sider" er å finne her. Svaret på problemet er å finne i "mer konkrete standarder for KU-rapporter" (ibid.:IX).

Husby m.fl. (1997), som gjorde NIBRs brede seksårsevaluering av kvaliteten på KU-dokumenter, sier at "det viktigste resultatet er at norske konsekvensutredninger gjennomgående er tilfredsstillende eller svært tilfredsstillende gjennomført" (ibid.:110). De sterkeste sidene ved KU-dokumentene er tiltaksbeskrivelse, virkningsvurdering og presentasjon/formidling. Svakere sider er utredningen av alternativer, avbøtende tiltak, 0-alternativ, overvåkning, oppfølging, sumvirkninger og sammenstilling. Vegdirektoratets undersøkelse av hvordan en rekke temaer i Håndbok 140 (nå V712) behandles presenterer liknende nyanserte vurderinger av en rekke av disse: 0-alternaivet, presentasjonen av prissatte konsekvenser, sammenstillingen av prissatte og ikke-prissatte konsekvenser, samt lokal og regional utvikling (Vegdirektoratet 2012).

Håndbok V712 (Statens vegvesen 2015) er også i denne sammenhengen kanskje den beste standarden for slike vurderinger.  Håndbokens bruk av prissatte (i tillegg til ikke-prissatte) konsekvenser (ibid: kap 4.1) har fått en sterkere befestning i metodetenkningen. V712 har fått et kjærkomment supplement med departementenes egen håndbok i KU-metodikk og databaser (KMD og KLD 2015). 

Figur 3 inneholder en oversikt over de temaene (med under-/deltema) Håndbok V712 viser at en KU bør ta opp, med en angivelse av om de skal behandles som prissatte eller ikke-prissatte. For detaljerte definisjoner vises til Håndbok V712 (Statens vegvesen 2015).

2015_figur_3_.png

Figur 3: Oversikt over tema og deltema for KU i Statens vegvesens håndbok V712 for samfunnsøkonomiske analyser. Kilde: Statens vegvesen 2015.

Oppfølgende undersøkelser og overvåkning

KU-forskriftene legger betydelig vekt på oppfølgende undersøkelser og overvåkning av de forhold som er utredet. Dette skal forberedes i dokumentene, og det finnes en hjemmel til å pålegge det, §§ 9 og 10 i henholdsvis forskriften for tiltak og forskriften for planer. Som det også fremgår av Håndbok V712 kan ansvarlig myndighet bestemme at det skal utarbeides et "miljøoppfølgingsprogram for å sikre at hensynet til miljø ivaretas ved gjennomføringen av planen" (ibid:16).

Flere studier tar opp hva som skjer etter at konsekvensutredningen er godkjent. Regelverket har hatt et fokus på oppfølgende undersøkelser og overvåkning, men oppfølging av resultatene av utredningen er naturlig nok heller ikke uten interesse. Om det siste skriver Swensen (1996:281) at dette "skjer i den grad forholdet er knyttet til en interesse med mulighet til å influere den videre behandlingen av tiltaket", mens Halvorsen og Husby (1998:7) finner at "kunnskap fra KU-prosessen er benyttet i konkretisering av "miljøkrav" i reguleringsplaner…" i noen få saker.

Studier har også sett på den aktiviteten som regelverket gir en spesiell hjemmel for, nemlig det å fortsette undersøkelsene. Riksrevisjonen (1998) peker spesielt på dette feltet som en svak side ved KU. Etter denne påpekningen ble det igangsatt studier på nettopp dette feltet. Halvorsen og Husby (1998:7) finner i sin studie, på tvers av Riksrevisjonens påpekning, at "tiltakshaver tar miljø-oppfølgning på alvor", og skriver at dette i praksis skjer gjennom å innarbeide kravene i kontrakter med entreprenørene og leverandørene.

Flere arbeider er opptatt av at KU-bestemmelsene bare er ett av de regelverkene som har en betydning for hvorvidt konsekvenser blir utredet videre eller fulgt opp gjennom bestemmelser som tar sikte på å avbøte dem. Hanssen og Ståvi (1999:4) slår fast at KU har sin styrke på kunnskapssiden, men Hanssen og Tennøy (2003:5) ikke ser ut til å være overbevist om at miljøoppfølging etter KU-bestemmelsene er spesielt sterk. I de sakene de har studert konkluderes det med at: "Når det gjelder overvåkning og avbøtende tiltak har imidlertid andre lover og systemer (forurensningsloven og kommunehelsetjenesteloven) styrt det som har skjedd."

til toppen

6. KU og forholdet til plannivåene

Spørsmålet om hvordan KU skal tilpasses plannivåene meldte seg for alvor i Norge med innføringen av KU-plikt for planer etter plan- og bygningsloven i 2005. Før dette, da KU-plikten rettet seg bare mot tiltak, orienterte praksis seg i stor utstrekning mot reguleringsplannivået (Bergsjø 1995:40). Den etablerte metodikken i transport-sektoren (særlig veg og jernbane) gjelder i stor grad også kommunedelplannivået (muntlig opplysning). Med KU-plikt for overordnede planer (uten tiltak) etter plan- og bygningsloven meldte både spørsmålet om hvordan man gjør KU på dette nivået (da særskilt for kommuneplanens arealdel) og om arbeidsdelingen mellom nivåene, seg.

Det faglige utviklingsarbeidet pågår. Miljøverndepartementet har gitt ut en egen veileder for kommuneplanens arealdel spesielt (T-1493), men den må sees som relevant for all overordnet planlegging. Veilederen sier at "konsekvensutredningen av planen også bør ha fokus på strategiske problemstillinger og temaer" (Miljøverndepartementet T-1493:8). Det pekes også på at det er de "viktige miljø- og samfunnsverdier i de foreslåtte utbyggingsområdene" som skal utredes (ibid:8, forfatterens understrekning).

Når det gjelder veg- og transportprosjekter særskilt, har både Håndbok V712 (Statens vegvesen 2015) og Håndbok V710 om oversiktsplanlegging (Statens vegvesen 2000:24) noen perspektiver på dette. I Håndbok V712 heter det bl.a. at teknisk økonomiske beregninger er mindre eget for strategiske situasjoner enn der forholdsvis eksakt lokalisering av fysiske tiltak er kjent (Statens vegvesen 2015:24). I Håndbok V710 er konsekvensanalyse av overordnede planer behandlet spesielt (blant mange temaer som grenser til dette), og det er kanskje bare "verdianalyser" som kan sies å ha en særlig relevans for det overordnede plannivået (Statens vegvesen 2000: kap 9). Veg- og transportsektoren, på lik linje med alle andre sektorer, mangler dermed en utviklet KU-metode som sier hvordan KU på der overordnede nivået skiller seg fra KU på detaljplan.

Prosessen for konsekvensutredninger er den samme for overordnet plannivå som for KU-pliktige reguleringsplaner. Dette gjelder også i veldig stor utstrekning forskriftenes krav til innholdet i de dokumentene som skal utarbeides, ikke minst med tanke på valg av konsekvensområdene (samfunn, luft, vann, transport osv), se Vedlegg IV i forskriftene. Veldig mye er dermed overlatt til prosessen og samarbeidet mellom de involverte for å foreta den tilpasningen til plannivået som forskriften krever.

til toppen

7. Kostnader for tiltaket

Kostnadene ved gjennomføringen av KU varierer åpenbart sterkt fra sak til sak. Noe spede forsøk har vært gjort i Norge for å finne ut av dette samlet for flere saker. Riksrevisjonen har valgt å vise til tall fra USA for hva det koster å gjennomføre en konsekvensutredning, på 0,1 til 0,5 % av prosjektets totalkostnad (Riksrevisjonen 1998:1). Econ har forsøkt å beregne kostnaden for kommunene med å innføre KU-plikt på planer til 3-4 ukeverk for arealdelen og 2-3 ukeverk for reguleringsplaner (Econ 1999:4). For tiltak er det grundigste arbeidet på dette gjort av Civitas, som har undersøkt en rekke plan- og KU-prosesser og funnet at kostnadene for disse for tiltakshaver varierer mellom 0,1 og 5,9 % av totalkostnaden for tiltaket (Civitas 2005:8).

til toppen

8. Formelt ansvar

Forslagsstiller, som kan være både en tiltakshaver og kommunen selv, har ansvaret for å utarbeide konsekvensutredningen. Ansvarlig myndighet skal påse at forskriftene blir fulgt og vurdere om konsekvensutredningen er god nok. Det vil være planmyndigheten for plansaker etter pbl. og en annen statlig myndighet når KU-plikten rettes mot tiltak eller vern. Vedlegg I og II i forskriftene presiserer hvem dette er i de ulike tilfeller.

til toppen

9. Utfordringer og muligheter

Konsekvensutredninger blir av mange oppfattet som en for omfattende øvelse, der KU-plikt medfører en overfokusering på problemstillinger som ikke fortjener det. Dette siste har kritikerne rett i hvis man tar direkte utgangspunkt i forskriftene, fordi når bare ett hensyn utløser KU (jf bruken av Vedlegg III kriteriene) så skal alle beslutningsrelevante hensyn utredes selv om det ikke er snakk om vesentlige virkninger for disse. Resultatet er at man får KUs spesielt grundige behandling også av konsekvenser som i seg selv ikke tilsier dette i henhold til den grunntanken at det er planer og tiltak med vesentlige virkninger som skal utredes (se for eksempel pbl § 4-1). Denne mistilpasningen står i kontrast til hvordan det å utrede konsekvenser ideelt sett skulle vært praktisert, nemlig slik at man i hver enkelt sak utreder konsekvensene til et nivå som er passende (uten å ta stilling til om det bør foreligge en spesiell KU-plikt). En slik idealtilstand fremstår imidlertid som lite gjennomførbar: begge EU-direktivene om KU angir KU-plikt i særlige tilfeller og svenskene har nettopp gitt opp en langvarig praksis med å gjøre alle plansaker KU-pliktige, uansett hvilke konsekvenser de vil få (Faith-Ell m.fl. 2012).

til toppen

10. Litteratur

Asplan Viak 1998
Konsekvensvurderinger i kommunal arealplanlegging. HK: 98120.

Bergsjø, T. F. 1995
KU og kommunal planlegging. NIBR-rapport 1995.

Børset, E. og Leknes, T. 1981
Konsekvensutredninger. Praksis og erfaringer fra noen land. NIBR-rapport 1981:11.

Børset, E. og Leknes, T. 1983
Konsekvensutredninger. Forslag til opplegg og gjennomføring.

Civitas 2005
Nytte og ressursbruk ved konsekvensutredninger. Mai 2005.

ECON 1999
Miljøvurderinger av planer og programmer. Administrative og økonomiske konsekvenser. Rapport 22/99

Faith-Ell, C. m.fl. 2012
Vad är betydande miljöpåverknad och hur bedömer man det?
KTH Stockholm

Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2007
Utredningsinstruksen med veileder i utredningsarbeid.

Hanssen, M. og Ståvi, J.M. 1999
System for miljøoppfølging. Om virkemidler og mekanismer for å ivareta miljøhensyn ved utbygging og drift av tiltak. Asplan Viak rapportnr. 99072.

Hanssen, M. A. 2002
Paragraf 4 i forskriften om konsekvensutredninger. Erfaringer. NIBR-Notat 2002:110

Husby, S. R. m.fl. 1997
Seks år med konsekvensutredninger: erfaringer med praktisering av plan og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger 1990-1996. NIBR prosjektrapport 1997: 20

Joranger, P. og Røe, P.G. 1993
Konsekvensutredninger: evaluering av fire rapporter. NIBR notat 1993:113.

Kristiansand kommune 2011
Styrke i muligheter. Kommuneplan 2011-2022.

Kristoffersen, H. 1998
Utredningsprogrammet i KU-systemet: lokale aktørers medvirkning og innflytelse. NIBR notat 1998:118.

Lee, N. and Colley, R. 1992
Reviewing the quality of environmental statements. Occasional Paper 24 (Second Edition), EIA Centre, Department of Planning and Landscape, University of Manchester.

Leknes, E. og Lerstang, T. 2003
Konsekvensutredninger etter pbl. Utvikling av kvalitetskriterier. RF 2003/131

Lindemark, S.L. 1999
Rikspolitiske retningslinjer: et virkemiddel i miljøpolitikken. Institutt for offentlig retts skriftserie; nr 1/1999 Miljørettslige studier; nr 15. Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo

Moen, B. og Strand, A. 2000
"Når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår, skal andre…". (RPR-SAT, pkt 3.5). NIBR rapport 2000:1

NVE (udatert)
Informasjon om krav til konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven.

Riksrevisjonen 1998
Riksrevisjonens undersøkelse av miljømessige konsekvensutredninger. Dokument nr. 3:6 (1997-98)

Statens vegvesen 2000
Oversiktsplanlegging. Veileder. Håndbok V710.

Statens vegvesen, Vegdirektoratet 2012
Bruk av håndbok 140 i Praksis. Svv rapport nr. 182/2012

Statens vegvesen, Vegdirektoratet 2015
Konsekvensanalyser. Veileder. Håndbok V712.Versjon 1.1 2015

Strand, A. 2006
Ny KU-forskrift - kommunale erfaringer etter ett år. NIBR-notat 2006:130.

Swensen, I. S. H. 1995
Konsekvensutredning i praksis: etablering av Ringnes i Nittedal kommune. NIBR-notat 1995: 139.

Tesli, A., Thomassen, J. og Sørensen, J. (red.) 2006
Kvaliteten på norske konsekvensutredninger. Samarbeidsrapport NIBR/Miljøalliansen.

Lover, forskrifter og internasjonale rettsakter

Forskrift om konsekvensutredninger etter sektorlover. FOR-2014-12-19-1758: https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2014-12-19-1758

Forskrift om konsekvensutredninger for planer etter pbl. FOR-2014-12-19-1726: https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2014-12-19-1726

Lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven). Lov 2009-06-19 nr 100 

Lov om havner og farvann (havne- og farvannloven). Lov 2009-04-17 nr 19 

Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven) Lov-1990-06-29 nr 50

Lov om kulturminner (kulturminneloven).  Lov 1978-06-09 nr 50

Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) Lov 2008-06-27 nr71 

Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). Lov 1981-03-13 nr 06

Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) Lov-2011-06-24 nr29

Lov om akvakultur (akvakulturloven) Lov-2005-06-17 nr 79

Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) Lov-2000-11-24 nr 82

Directive 2011/92/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment.

Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment

Convention On Environmental Impact Assessment In a Transboundary Context, Espoo (Finland), on 25 February 1991, UN/ECE

Ot.prp. nr. 47 (2003-2004): Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (konsekvensutredninger)

Nettressurser:

Miljøverndepartementets veileder om KU for kommuneplanens arealdel:
http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/veiledninger/2012/t-1493-konsekvensutredning-av-arealdelen.html?id=699310

KMDs nettsider om KU:
http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/tema/planlegging_plan-_og_bygningsloven/konsekvensutredninger.html?id=410042#Regelverk%20og%20veiledning%20-%20konsekvensutredninger

KLDs og KMDs veiledere i metoder og data, samt vurderingen av kriteriene i Vedlegg III i begge forskriftene:    https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/konsekvensutredninger-anerkjent-metodikk-og-databaser-for-innlegging-av-data/id2427222/ 

til toppen