Redaktør: Transportøkonomisk institutt

Hovedside/ / Miljø, lover og retningslinjer/ Kommunale klima- og energiplaner

Kommunale klima- og energiplaner

Forfatter 2012: Lars Christian Risan, NIBR

Klimapolitiske beslutninger fattet på kommunalt nivå vil kunne bidra med en stor del av de nasjonale utslippskuttene i transportsektoren. Det er viktig at kommunale klimaplaner inngår som et strategisk middel i slike beslutningsprosesser, som en del av areal- og transportplanleggingen. Regjeringen vedtok i 2009 en statlig planretningslinje som skal bidra til at kommunene går foran i arbeidet for reduksjon av klimagassutslipp og miljøvennlig energiomlegging. For å få fram kommunale klima- og energiplaner ble det gitt statlig støtte til dette arbeidet fram til 2010.

Selv om alle norske kommuner i 2012 har laget eller vedtatt å lage klima- og energiplaner er det klimapolitiske potensialet fortsatt uutnyttet. Planene er 1.generasjons klima- og energiplaner. Konkrete effekter, i form av faktiske utslippsreduksjoner forutsetter tydelig forankring i andre areal- og transportrelaterte planer. Særlig viktig er føringer knyttet til ansvar og økonomi i kommuneplanens handlingsdel, som kan legges til grunn for detaljplanlegging og for kommunenes øvrige myndighets- og virksomhetsutøvelse. Nye grep for overordnet planlegging i enkelte kommuner, kan også komme klimaplanleggingen til gode

1. Bakgrunn og formål med klima- og energiplaner

Stort potensial for kommunale klimakutt  

Mulighetene for kutt i klimagasser er store, se for mer informasjon på Klif’s hjemmesider. På kommunalt nivå finns det ulike anslag for hvor mye kommunene kan bidra med. Civitas (2011) har for eksempel anslått at kommunene har et potensial for å bidra med opptil 40 prosent av de nasjonale utslippskuttene.  Figur 1 illustrerer hvilket potensial lokale tiltak for utslippskutt i ulike kommunale sektorer vil kunne ha i henhold til Civitas/KS sitt anslag. Areal- og transport har her det største potensialet. Potensialanslaget vil avhenge av hvordan en definerer «lokale utslippskutt». Civitas definerer på den ene siden dette som kutt hvor det kommunale forvaltningsnivået kan og/eller må fatte beslutninger for å få til kutt. «Lokalt» referer altså til et forvaltningsnivå, ikke en fysisk lokasjon (fysisk er jo alle CO2-utslipp «lokale»). Samtidig skriver de at «De aller fleste tiltakene er knyttet til at kommuner, fylkeskommuner, interkommunale selskaper mfl. utøver sine unike roller som myndighet, samfunnsutvikler mm.» (Civitas 2011, 6). Det vil si at kommunale beslutninger er nødvendige for å få til disse kuttene, men ikke at de nødvendigvis er tilstrekkelige. Det går ikke fram av rapporten hvor stor andel av disse kuttene som vil være mulig uten sterkt statlig og annet overkommunalt engasjement.

0.1.3-fig 1.jpg

Figur 1; Potensielle utslippskutt fra norske kommuner (Civitas 2011, 6)

Nasjonale mål for kommunal klima- og energiplanlegging

Statens ambisjon med kommunale klima- og energiplaner, er å løfte det kommunale klima- og energiarbeidet opp på strategisk nivå i kommunene. Med kommuner menes her både kommuner og fylkeskommuner.  I 2008 fastsatte Olje- og energidepartementet at alle kommuner skulle utarbeide en 1. generasjons klima- og energiplan før 1.januar 2010 (Enova 2008a; Enova 2008b).

Med hjemmel i den nye plan- og bygningsloven fra 2008, ble det i 2009 vedtatt Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene (Miljøverndepartementet 2009). Formålet med retningslinjene, er å sikre;

  1. at kommunene gå foran i arbeidet med å redusere klimagassutslipp.
  2. mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i kommunene.
  3. at kommunene bruker et bredt spekter av sine roller og virkemidler ti arbeidet med å redusere klimagassutslipp.

Ønsket er at planene skal kunne ta opp i seg både nasjonale mål og økonomiske, klimamessige og næringsmessige forhold i den enkelte kommune. Formålet med kommunale klima- og energiplaner er å forankre kommunalt klimaarbeid i de lokalpolitiske beslutningsprosessene, for at klimapolitikk skal kunne vurderes i forhold til den helheten av alle de saksfelt som lokaldemokratiet skal forvalte.

til toppen

2. Krav til prosess og innhold

Retningslinjene angir at det de statlige myndigheter forventet til 2010 var første generasjons klima- og energiplaner, men at de "På lengre sikt forventer at alle kommuner utarbeider en mer detaljert klima- og energiplanlegging." Det henvises til omfattende retningslinjer fra ENOVA, utarbeidet i samarbeid med KLIF.

Krav til prosess

Kommunale klima- og energiplaner skal etter retningslinjene legges til grunn ved;

  1. statlig, regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven
  2. enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter plan- og bygningsloven.

Mer konkret betyr dette at klima- og energiperspektivet etter hvert skal inn i alle deler av den rullerende kommuneplanleggingen. Tiltak og virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser og mer effektiv energibruk skal inn i kommuneplanene eller egen kommunedelplan. Planene må følges opp i kommuneplanens handlingsdel, slik at en får de nødvendige føringer for kommunenes detaljplanlegging og myndighets- og virksomhetsutøvelse for øvrig. Revisjon av planer som behandler klima- og energispørsmål, skal vurderes regelmessig og minst hvert 4.år.

At planene skal legges til grunn for enkeltvedtak, betyr videre at de gir grunnlag for innsigelse fra fylkesmennene der arealplaner anses å være i strid med retningslinjen.

Retningslinjene understreker ellers viktigheten av involvering av berørte parter og samarbeid med fylkeskommunen og andre kommuner, jf kravet om at plan- og bygningsloven skal gi en helhetlig, demokratisk og involverende prosess (se Mandat for planlovutvalget). Se også den nye plan- og bygningslovens bestemmelser om dette.

Krav til innhold

De statlige retningslinjene gir også anvisninger mht planenes innhold, ikke som krav men som noe de bør inneholde;

  • Informasjon om klimagassutslipp, fordelt på kilder/sektorer. Her henvises kommunene til nedlasting fra SSBs websider
  • Informasjon om energisystem og tilgang på miljøvennlige energiressurser i kommunen. Også her henvises kommunene til nedlasting fra SSBs kommuneoversikter
  • Framskriving av utslipp 10 år framover hvis ikke tiltak gjennomføres og forventet etterspørsel etter energi. Her henvises kommunene til Klifs veileder for lokalt klimaarbeid og klimakalkulator for kommuner og fylker.
  • Vedtak om ambisiøse mål for utslippsreduksjoner og mer effektiv energibruk. Som et minimum angir retningslinjene at kommunene skal tallfeste mål for de sektorene kommunen har særlige virkemidler innenfor.
  • Videre bør kommunen sette egne tiltaksmål, dvs mål for kommunal virksomhet. Eksempler kan være utslippskrav til egne biler og utfasing av oljefyring i kommunale bygg.
  • Tiltak og virkemidler for reduksjon av klimagassutslipp, mer effektiv energiforbruk og miljøvennlig energiomlegging.
  • Utredning av tiltak virkemidler som er nødvendige og tenkes benyttet for å nå målsettingene
  • Handlingsprogram med en tydelig ansvarsfordeling for oppfølging av klima- og energiplanene og de angitte tiltak. Her bør også hvem en skal samarbeid med angis.

De statlige retningslinjene behandler tiltak og virkemidler på ulike problemområder; Areal- og transportpolitikk, Stasjonær energibruk, Landbrukstiltak, Avfallssektoren, Kommunens egen drift. Tiltakskatalogen fokuser på det som kreves eller er gjort innenfor Areal- og transportpolitikk.

til toppen

3. Status for 1. generasjons klima- og energiplaner

Antall kommuner med klima- og energiplan

I 2012 har nesten alle norske kommuner laget klima- og energiplaner. Mens det i 2002 var 36 kommuner som enten utarbeidet, eller var i ferd med å utarbeide planer (Groven og Aall 2002), hadde antallet økt til 148 våren 2010. I løpet av sommeren 2010 satte et stort antall kommuner i gang å utarbeide slike planer, og de som ikke laget en, vedtok med et par unntak at de skulle utarbeide en.

En viktig drivkraft bak økningen av antallet klima- og energiplaner var at regjeringen september 2009 vedtok en statlig planretningslinje som innebar at alle kommuner skulle ha utarbeidet en klima- og energiplan innen 1. juli 2010, se kapitel 1. Samtidig støttet Enova hver kommune med inntil 100 000 kroner til å lage klima- og energiplan, forutsatt at de brukte like mye selv. Denne støtteordningen gjaldt fram til 1. juli 2010.

De klima- og energiplanene som omtales her inkluderer ikke de som er laget innenfor rammeverket «Framtidens byer» (som har vært organisert annerledes). Disse behandles under andre tiltak i katalogen, se Bypakker og Policynettverk.  

Typisk oppbygning av klima- og energiplaner

Den statlige målsetningen med klima- og energiplaner er at de skal være klimapolitiske verktøy. Enova og de statlige planretningslinjene stiller som krav at klimaplanene skal tallfeste kutt i CO2 -utslipp. En studie av norske klima- og energiplaner viser at de fleste gjør dette, selv om noen kommuner har valgt å fokusere ganske ensidig på energi-sparing (Harvold og Risan 2010). Generelt oppsummert følger mange 1. generasjons klimaplaner retningslinjene og har omtrent følgende oppbygning:  

  1. De formulerer en ambisiøs utslippsreduksjon, ofte lik Kyoto-målene, typisk 20 prosent reduksjon i 2020, i forhold til 1990-nivået.
  2. De beskriver kommunen; dens demografi, næringsliv og dens utslipp. Utslippstallene er som oftest hentet fra SSB, som bryter ned utslippene i kategoriene «stasjonært» (for eksempel varmeproduksjon), «prosess» (industri) og «mobilt» (all mulig trafikk, inklusive landbruksmaskiner e.t.c., unntatt fly).
  3. De beskriver et sett virkemidler og tiltak som skal føre til de planlagte reduksjonene.  Da 1. generasjons klima- og energiplaner har et energifokus, er virkemidlene først og fremst knyttet til energiproduksjon og ENØK. Selv om transportsektoren står for de største utslippene, er virkemidlene sparsomme for denne sektoren. De konkretiserer i liten grad behovet for regionalt samarbeid innen transport- og arealplanlegging.

Kostnader

I 2010 utarbeidet mange kommuner minimumsløsningen av en klima- og energiplan, med
kr 100 000 i egen-investering, og kr 100 000 i støtte fra Enova. Mange betalte en konsulent fra energibransjen de 100 000 de fikk fra Enova for å utarbeide planene. Risikoen er stor for at slike minimumsløsninger ikke finner veien ut av skuffen de er havnet i, fordi «forankringen» kun er formell, ikke praktisk-politisk.

Kostnaden ved å ha en et praktisk-politisk forankret planapparat, som for eksempel kan lage en klimaplan, kan i en kommune synes store. Men dette må veies mot nytten ved å ha et kompetent planapparat som kan legge grunnlaget for kommunenes demokratiske prosesser og for oppfølging av planene. Se Risan og Zeiner (2012) for en bredere vurdering av nytten av kompetanse i kommuneplanleggingen.

til toppen

4. Et eksempel - Ås kommune

Klima- og energiplanen i Ås kommune benyttes her som eksempel, både fordi dette er en gjennomarbeidet klimaplan, og fordi den presenterer noen grunnleggende problemer som kommunal klimaplanlegging bør ta høyde for.

Ås kommune har drøye 15 000 innbyggere. Hovednæringen er service, men Ås er dessuten en landbrukskommune, og i stor grad er den også en forstad til Oslo. Mange pendler til Oslo, men en god del Osloborgere og andre pendler også til Ås, til Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB).

Klima- og energiplanen gir en lang, grundig og generell introduksjon av hva klimaproblemene globalt består i, hva Norge har forpliktet seg til, og hva som kan gjøres. En liste med generelle kommunale virkemidler presenteres (alt fra «plan og bygningsloven» til «holdningsskapende arbeid»). Ås-planen har videre en god beskrivelse av transportproblemet basert på tall fra SSB, se figur 2. I Ås utgjør utslipp fra transport 80 prosent av de totale klimagassutslippene, slik SSB beregner det, mot et landssnitt på ca 60 prosent. Framskrivningstallene for energibruk, som Ås har latt gå til 2012, viser ytterligere vekst på alle områder.

 

0.1.3-fig 2.jpg


Figur 2: Klimagassutslipp i Ås kommunen fordelt på mobil forbrenning, prosessutslipp og stasjonær forbrenning i perioden 1991 - 2007. 1000 tonn CO2 ekvivalenter (Ås 2009,6)

De prosentvise ambisjonene kan helt kort summeres opp i følgende setning: De totale utslippene fra Ås kommune skal reduseres med minimum 30 prosent fra 2008 til 2020, unntatt gjennomgangstrafikk (Ås 2009, 6). Planen diskuterer svakheten ved at SSB ikke skiller mellom gjennomgangstrafikk og trafikk innen, eller til og fra kommunene. E18 gjennom Østfold og Akershus, som går på langs gjennom hele Ås, er nå firefelts motorvei hele veien. Planen har en lang liste med ganske detaljerte forslag til tiltak, innen arealplanlegging og transport. Hvis mesteparten av tiltakene gjennomføres, så vil klima- og miljøplanen i Ås framover bli et relativt virksomt dokument. Planen kan gi viktige innspill til hvordan kommunen kan nå de klimamålene den selv setter. 

I lys av biltrafikkens store betydning for utslipp av klimagasser (80 prosent) i Ås, er det påfallende hvordan planen unngår å ta fatt i bilismen som utfordring. Den nevner ikke med ett ord at hvis de totale utslippene i kommunen skal ned med 30 prosent så må man gå grundig til verks med de 80 prosentene som transportsektoren bidrar med. (Selv om de dokumenterer at de har sterk befolkningsvekst, og vil fortsette å ha det, så legger de seg uten diskusjon på absolutt heller enn pr. capita reduksjon). Det er ikke satt av ressurser til tiltak, og de omtales med ord som påvirke, utrede og vurdere.

0.1.3-fig - ås togstasjon.jpg

Ås togstasjon i dag.
Man kunne bygget et kjøpsenter over
togtrasséen og parkerings-plassene, hvis
en slik regulering¬splan hadde vært del av
en større statlig og regional satsing.
Kartutsnitt sakset fra www.finn.no

Klimaplanen slår fast at: Kommunen praktiserer ABC-prinsippet ved lokalisering av ulike typer næring. Det betyr at kunde- og arbeidsplassintensive virksomheter lokaliseres nær tettsteder og i tilknytning til offentlig kommunikasjon. Areal og transportkrevende virksomheter lokaliseres nær hovedvegsystemet. (Ås 2009, 39). Samtidig er veksten i bilismen er knyttet til en grunnleggende samfunnsendring i Ås, noe planen selv gir et innblikk i, nemlig at «Handelsvirksomheten i Ås sentrum er svekket som følge av storsenterutviklingen og nye handlemønstre.» (Ås 2009, 36). Det er utviklingen av Vinterbrosenteret som nå har 4-felts motorveisforbindelse til Oslo, det vises til. Senteret har ca 80 butikker, og omtrent 1/3 av innendørsarealet består av parkeringshus. Vinterbro Kjøpesenter er et eksempel på brudd på ABC-prinsippet. Nå skjedde dette bruddet før klimaplanen ble laget, men illustrerer likevel de potensielle konflikter som ligger i Klima- og energiplanen til Ås, eller mellom næringslivet i Ås sentrum og det ved Vinterbro.

Denne spenningen er klimapolitisk relevant, fordi den er knyttet til transportmiddelbruken. At det kan være problematisk i et klimaperspektiv å legge sentrale institusjoner langs motorveien, for derved å fremme bruken av denne veien, er noe som hverken nevnes eller problematiseres i Klima- og energiplanen. Det nevnes heller ikke at handelsstanden ved togstasjonen er svekket til fordel for Vinterbrosenteret. Her kunne Ås i samarbeid med andre kommuner kanskje lagt opp til en knutepunktstrategi, slik Tennøy mfl (2009) beskriver for Buskerudbyen. Se også tiltakene Samordnet areal- og transportplanlegging og Trafikkreduserende fortetting. De kunne regulert arealet rundt togstasjonen på Ås til et sentralt «kjøpesenter», noe som vil være en kommunal planleggingsoppgave (se også tiltak Lokalisering av detaljvarehandel). Men dette kunne bare fungert som en del av en større regional/interkommunal plan med satsing på toget.

til toppen

5. Utfordringer med 1. generasjons planer

Flere evalueringer påpeker svakheter ved den første generasjonen av kommunale klima- og energiplaner. En studie (Leiren, Hepsø, and Kasa 2009) viser at den norske modellen hvor staten har gått veien om kommunale planer ikke har redusert kommunale utslipp i Norge, mens den svenske modellen, hvor staten har stimulert konkrete tiltak, har redusert utslippene i Sverige. En annen studie hevder at problemet med planene er et til dels stort sprik mellom ambisiøse målsetninger og ufullstendige tiltak (Harvold og Risan 2010). Graden av sprik mellom mål og tiltak varierer mellom ulike planer, men og forfatterne peker på at følgende strukturelle mønster kan være problematisk: 

  1. Kommunene har uten spesielle analyser av sin egen situasjon lagt opp til «Kyoto-aktige» målsetninger (som jo blir mer ambisiøse ettersom tiden går, fordi utslippene øker, og tiden til 2020 blir kortere.)
  2. I sin situasjonsbeskrivelse bruker kommunen, slik de er bedt om, ofte SSB statistikk og viser da at «mobilt utslipp» står for størsteparten av utslippene.
  3. I sin tiltaksdel fokuserer mange kommuner på energieffektivisering av egen bygningsmasse og bygging av fjernvarmeanlegg. Dette gjør de sannsynligvis fordi Enova samtidig som de støttet klima- og energiplaner også støttet energieffektivisering og etablering av fjernvarme.

I mange kommunale klima- og energiplaner er det altså et sterkt energi-fokus, selv om de samme planene viser at større fokus i et klimaperspektiv burde vært på transport. Energifokuset illustreres av følgende: Mange kommuner har brukt de 100 000 kronene de fikk fra Enova til å leie inn konsulenthjelp. Konsulenthjelpen har som oftest kommet fra kraftsektoren. Sommeren 2010 var det således mange konsulenter, spesielt fra kraftselskapene, som serieproduserte kommunale klima- og energiplaner. Bruken av eksterne konsulenter har nok også bidratt til mangel på lokal forankring av planene, og er nok også en av årsakene til at de så langt i liten grad har ført til vedtak og gjennomføring av tiltak som på kort eller lang sikt vil gi utslippsreduksjoner.

Siden transportutslippene er store bør kommunene framover utfordres på dette. Problemet er  også at kommunene oppfatter at de i liten grad har ansvaret for transportomfanget og tiltak og virkemidler som påvirker dette. Det skyldes ofte på gjennomgangstrafikk. En annen sentral utfordring er at måloppnåelse innen transport ofte forutsetter tiltak som både er kommunale og overkommunale (statlige og fylkeskommunale), og som derfor forutsetter en samordning av planlegging på tvers av forvaltningsnivåene. For byområder med bompengeordninger (se tiltak om Køprising og Bompengeordninger), byer som deltar i framtidens byer, har avtaler om bypakker mv vil tiltak og virkemidler i stor grad styres av de avtaler som er gjort og nye forpliktende avtaler (se også tiltakene: Bypakker, Policynettverk og Klimamodul ATP-modellen).

Siden det er knyttet mange grunnleggende utfordringer til mange av dagens klima- og energiplaner, er det viktig å beskrive hvilke grep som må gjøres ved neste rullering av disse planene både på statlig og kommunalt nivå. De evalueringer som er gjort, viser at det er grunnlag for å se nærmere på om;

  • de statlige retningslinjene bør sees over hva gjelder krav til mål og tiltak
  • samarbeid på tvers av nivåer i forvaltningen kan tydeliggjøres, ikke minst hva gjelder transport- og arealplanlegging
  • hvilke tiltak og virkemidler som trenges for å sikre effekt av klima- og energiplaner.

til toppen

6. Supplerende tiltak for å få resultater

Premisser for forbedringer på areal- og transportfeltet, gis av følgende fakta:

  • De største klimautslippene i kommunal sektor skjer innenfor transport.
  • Kommuner har mulighet til å gjøre noe med disse utslippene gjennom en av sine viktigste funksjoner, nemlig areal- og transportplanleggingen.

En kommune kan godt skrive en klima- og energiplan uten at den har noen klimagevinster, hvis den blir liggende i en skuff. Men sammen med annen overordnet planlegging og ressurser til ulike konkrete tiltak kan den bli er viktig redskap for en langsiktig og strukturell samfunnsforandring. Gitt de utfordringene i transportsektoren er det nok rimelig å anta at effektive kutt best kan oppnås gjennom en samstyring på tvers av forvaltningsnivåer, og mellom kommuner, heller enn å anta de kan oppnås gjennom beslutninger som kommuner fatter alene. Se også tiltakene om økonomiske virkemidler og Organisering og gjennomføring der nasjonale finansieringsordninger, etablering av bypakker mv behandles.

De statlige retningslinjene legger stor vekt på at klima- og energiplaner er en del av den løpende kommunale planleggingen - fra målsetting og planer til vedtak om ressurser til gjennomføring. Relevansen av arealplanlegging illustreres av at forskning viser en klar sammenheng mellom arealplanlegging og utslipp fra transport (Næss 2006). Dette forholdet handler i all hovedsak om nærhet og tilgjengelighet (Tennøy m fl. 2009). Kommunene kan gjennom arealplanleggingen påvirke transportomfang, transportmiddelfordeling og bygge opp under kollektivtransport, sykling og gange.  De kan også sørge for at særlig sårbare områder ikke legges nær transportarealer og for at allerede belastede områder får beskyttelse. Det er derfor nødvendig at klima- og energiplanen forankres godt i det øvrige kommunale planarbeidet.

Mange av de tiltak som beskrives i tiltakskatalogenes ulike grupper er høyst relevante når en skal velge konkrete tiltak i forbindelse med utarbeidelse av klimaplanens handlingsdel. Se også andre deler av Tiltakskatalogen, tiltak for å begrense transportomfang (Gruppe A), tiltak for en mer miljørettet transportmiddelfordeling (Gruppe B), mer miljøeffektive kjøretøy (Gruppe C) og regulering av hvor og når trafikken skal gå(Gruppe D).

Like sikkert som at arealplanlegging er et viktig element i kommunal klimapolitikk, er betydningen av at kommunal klimaplanlegging samordnes med fylkeskommunale og statlige tiltak. Det er ikke minst fordi grunnleggende endringer i transportomfang og transportmønstre må foretas for hele regioner. Man trenger overordnet, regional arealplanlegging for å kunne utvikle gode og samordnende areal- transportløsninger.

Det ikke bare er kommunene og fylkeskommunene som trenger statlige tiltak for å gjøre noe med transportproblemene. De statlige og regionale transportløsningene trenger også kommunenes bidrag for å bli gode, i planleggingen av nærmiljøer som utnytter og styrker framtidige regionale løsninger.

I tilfeller hvor kommunen deltar i interkommunale nettverk, bør klima- og energiplanene samordnes med disse. Eksempel på dette er handlingsplanene i Framtidens byer, hvor de største byene i landet deltar. En del av disse byene har også utarbeidet avtaler/handlingsplaner med staten knyttet til midler fra Belønningsordningen. Det skjer også at nabokommuner går sammen om å utarbeide klima og energiplaner. En slik tilnærming kan være særlig formålstjenelig innen transportsektoren, hvor utfordringene følger den funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregionen og ikke kommunegrensene. På denne måten kan kommunene arbeide med løsninger på vanskelige spørsmål knyttet til transport (eksempelvis parkering- og arealpolitikk). En slik prosess kan også føre til at planen får et bedre kunnskapsfundament, ved at involverte parter komplementerer hverandre. En siste fordel med interkommunalt samarbeid er at klima- og energiplanene kan samkjøres med lik virkeperiode, og dermed også likt tidspunkt for rullering..

til toppen

7. Muligheter for neste generasjons klimaplaner

Det er viktig at kommunale klimaplaner inngår som et strategisk middel i arbeidet med å redusere utslipp fra transport, gitt den betydningen lokal planlegging har for å endre transportbehov og -mønstre. For at neste generasjons klimaplaner skal bli et mer effektivt virkemiddel enn de er i dag, er det nødvendig å belyse både sentrale utfordringer og muligheter for at de skal bli nettopp dette.

Muligheter i forhold til transport

En av årsakene til at transportpolitikk er et vanskelig felt skyldes de mange målkonfliktene feltet rommer. Transportfeltet berører flere hensyn enn miljø. Det ligger for eksempel en spenning mellom ønsket om full mobilitet med privatbil og bruk av restriktive virkemidler for å redusere bruken. Utforming av transportpolitikk, og arealpolitikk, kan også innebære redistribusjon av goder. Noen kan vinne på utbedring av en veiforbindelse eller handelsområde, mens andre kan tape. Lokalsamfunn vil dermed ikke nødvendigvis velge klimavennlige løsninger foran alt annet.   

Klima- og energiplaner trenger å synliggjøre og behandle disse problemstillingene hvis de skal være relevante i lokal samfunnsutvikling. Dette innebærer f eks å bygge opp en forståelse av hvordan planene samvirker med næringsaktørers ønsker for fremtidig utvikling. I dette arbeidet er det viktig å se hvordan tiltak kan tilpasses slik at de kan være effektive med tanke på å redusere utslipp og samtidig oppfattes som positive for aktører som setter premisser lokalt. Dette handler i stor grad om samspill mellom tiltak innen by- og stedsutvikling. Hvis restriktive tiltak innføres i et bysentrum, er et sentralt spørsmål hvilke andre tiltak som bør innføres samtidig for at byens innbyggere fremdeles skal benytte seg av sentrum. Et relatert spørsmål er hvilke nye muligheter som åpner seg i et område med mindre støy og forurensning fra biler.

Organisatoriske muligheter

For å få kommunale klimaplaner opp av skuffene, så må de i større grad forankres i aktivt planarbeid og politiske prosesser enn det som hittil har vært tilfelle. Formelt sett er norske klima- og energiplaner forankret i planapparatet. Dette ble sikret ved et krav om å utforme Klima- og energiplanene som «kommunedelplaner» for å få Enova-støtte. God forankring er imidlertid ikke en formalitet, det er noe som skjer gjennom sosial og kompetent inkludering av selve planarbeidet i en større kommuneadministrasjon. Forankring i praksis skapes gjennom en sosial prosess, ikke gjennom formal juss.

Planforskere har kritisk drøftet hvorvidt overordnet samfunnsplanlegging er mulig (Kleven 2010, Vike 2011). I arbeidet med ny Plan- og bygningslov, jobbet planlovutvalget aktivt for å sikre planprosesser som var bedre forankret i de politiske prosessene. Risan og Zeiner (2012) viser i en ny studie at dette nå skjer og konkluderer med at kommunale planer kan forankres i lokalpolitiske prosesser gjennom kompetanseintensivt og langsiktig planarbeid. Denne forankringen er en politisk-praktisk prosess som krever følgende:

  1. at det finnes en politisk vilje til å gjøre overordnede kommuneplaner politisk relevante,
  2. at planene utarbeides innomhus, i kommuneadministrasjonen, heller enn av konsulenter, og
  3. at kommunen besitter en tverrfaglig (godt utdannet) samfunnsavdeling som er i stand til å gjennomføre prosessen.

Risan og Zeiner (2012) peker videre på at langsiktig og kompetent planlegging faktisk kan styrke lokaldemokratiet, samtidig som denne planleggingen lettere forholder seg til statlige forventinger og krav, for eksempel til bærekraftig utvikling. I dagens kunnskapssamfunn er ikke ekspertise synonymt med teknokratisk ekspertvelde. Hovedsaken er at ekspertisen må distribueres bredt, sånn at også kommuner kan bruke den i sin tjeneste.

Dette er viktig for klimaplanlegging, fordi vi igjen ser muligheten for helhetlig og politisk styrt arealplanlegging (heller enn utbygging «bit for bit», en ikke-strategi som har formet store deler av norske byer og tettsteder). Men det at klimaplaner i større grad kan (og må) forankres i aktivt kompetanseintensivt og politisk forankret planarbeid konfronterer oss også med at «klima» må veies mot andre ønskede tiltak i kommunen – og derved kan komme til å veie mindre enn utvikling av et lokalt næringsliv, inklusive et næringsliv som baserer seg på, for eksempel, økt bruk av biler eller økt hogst av gammel skog. På den andre siden er det bare gjennom en praktisk forankring i den helhetlige arealplanleggingen i en kommune (i samordning med statlige og fylkeskommunale initiativer) at de viktigste klimatiltakene faktisk kan gjennomføres.

Kommunale klima- og energiplaner er et tiltak som forsøker å involvere lokaldemokratiet i klimapolitikken (heller enn at man styrer lokalsamfunnet gjennom statlige imperativer). Det paradokset vi trekker opp her er på et vis demokratiets paradoks: Det gir et samfunn muligheten til å fatte balanserte og legitime beslutninger, men også muligheten til suverent å fatte beslutninger som eksperter og ettertid kan komme til å kalle gale.

til toppen

8. Referanser

Civitas. 2011
Lokale klimatiltak som gir utslippskutt. Oslo: for Kommunenes Sentralforbund.
http://www.ks.no/tema/Samfunn-og-demokrati/Klima-og-miljo/Kan-kutte-mer-CO2-enn-antatt/.

Enova:

Groven, K. og Aal, C. 2002
Lokal klima- og energiplanlegging: norske kommunar som aktørar i klimapolitikken? Bd. 12/2002. VF-rapport. Sogndal, Vestlandsforsking,
http://www.vestforsk.no/rapport/lokal-klima-og-energiplanlegging.

Harvold, K. og Risan, L. 2010
Kommunal klima- og energiplanlegging. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning.
http://www.nibr.no/pub1317.

Kleven, T. 2010.
Fra gjenreisning til samfunnsplanlegging - norsk kommuneplanlegging 1965-2005. Trondheim: Tapir Akademisk Forlag.

Leiren, M. D., Hepsø, M. og Kasa, S. 2009
Kommuner og klima - hva kan vi lære av Sverige?. Plan (3-4): 82–97.

Miljøverndepartementet 2009;

Klima- og energiplanlegging. Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging I kommunene. Retningslinjer med utfyllende kommentar. Retningslinje 04-09.2009 vedtatt ved Kronprinsregjentens.res. 4. september 2009.

Næss, P. 2006
Urban structure matters: residential location, car dependence and travel behaviour.
London: Routledge

Risan, L. og Zeiner, H. 2012
Overordnet planlegging og akademisk kompetanse i norske kommuner. Bd. 2012:6. NIBR-rapport. Oslo, NIBR.
http://www.nibr.no/pub1535.

Tennøy, A., Hoff, A. H., Loftsgarden, T. & Hanssen. J.U. 2009
Kunnskapsgrunnlag for areal og Transportutvikling i Buskerudbyen 2025 og 2050.
TØI-report 1020/2009

Vike, H. 2011
Utopian Time and Contemporary Time: Temporal Dimensions of Planning and Reform in the Norwegian Welfare State. I Elusive Promises: Planning in the Contemporary World, red. Simone Abram og Gisa Weszkalnys.
New York: Berghahn Books.

Ås. 2009
Klima– og energiplan Ås kommune 2009-2012. Ås kommune.
http://www.as.kommune.no/klima-og-energiplan-2009-2012.4744953.html  

til toppen