Redaktør: Transportøkonomisk institutt

Hovedside/ / Miljø, lover og retningslinjer/ Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven

Forfattere: Terje Kleven 2011, NIBR. Revidert i 2015 av Martin Lund Iversen, NMBU

Plan- og bygningsloven er det viktigste lovverket for å ivareta miljøhensyn og iverksetting av miljøtiltak ved planlegging i byer og tettsteder. Loven sørger for at inngrep i våre fysiske omgivelser blir underlagt felles nasjonale mål og miljøkrav, at konsekvensene av planlagte tiltak blir utredet og at planene blir sikret en åpen og forutsigbar faglig og politisk behandling hvor alle interesser kommer til orde. Alle transportprosjekter i Norge skal behandles etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

1. Formål med plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven av 27.juni 2008 med endringer i lov av 19. desember 2014, er det primære lovverket for planlegging av utviklingen i våre byer og tettsteder. Lovendringene hadde til formål å forenkle og forbedre plan- og byggesaksprosessene både for kommuner, innbyggere og næringsliv. Viktige forslag i plandelen var å fjerne fristen på fem år for å begynne gjennomføringen av detaljreguleringer basert på private planforslag og erstatte den med et krav om vurdering av planens kvalitet innen ti år (§ 12-4). Det ble også åpnet for en mer differensiert behandling av reguleringsplaner med mulighet for unntak for krav til planprogram (§4-1 og §12-9). I tillegg ble det fastsatt nye tidsfrister for saksbehandlingen. Samtidig ble Planavdelingen flyttet fra Miljøverndepartementet (nå Klima- og miljødepartementet) til Kommunal og moderniseringsdepartementet.

Plan- og bygningslovens formålsparagraf (§ 1-1) slår fast at det overordnede målet for planlegging etter loven er å ivareta målet om en mer bærekraftig utvikling
 
«
Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig. Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sier det slik på sin hjemmeside:
«Plan- og bygningsloven gir det samlede rammeverket for planlegging og byggesak. Planlegging etter loven samordner statlige, regionale og kommunale oppgaver. Planlegging er en avveining mellom ulike interesser og legger føringer for arealbruk, samfunnsutvikling og det enkelte byggetiltak. Åpenhet, innsyn og medvirkning i planprosessene er viktig.»

Hvordan kommunens arealer blir utnyttet og hvordan utbyggingen av veg- og transportnettet forholder seg til miljø- og klimamål påvirkes av mål og strategier i regionale planer, kommuneplaner, kommunedelplaner og reguleringsplaner. Planlagte trafikktiltak og langsiktige miljø- og klimastrategier - nye prosjekter så vel som utbedringer, oppgraderinger og andre kortsiktige tiltak - skal behandles etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Prosjekter og tiltak skal planlegges i samsvar med nasjonale mål og forventninger som for transportsektoren fastlegges gjennom nasjonale miljø- og klimamål i Nasjonal Transportplan (NTP).

De fleste typer miljøproblemer forbundet med veg- og transporttiltak kan knyttes til planer som fremmes etter plan- og bygningsloven. De mest nærliggende er sammenhenger mellom arealbruk og transportvolum og konsekvenser for mennesker og miljø av tiltak som påvirker de fysiske omgivelsene, så som støy, forurensninger og barriereeffekter. Men plan- og bygningsloven kan også brukes som virkemiddel for å sette mer sammensatte miljøspørsmål på dagsorden.

til toppen

2. Plan- og bygningslovens planformer og virkemidler

Planformer på kommunalt nivå

Plan- og bygningsloven har flere planformer. Til hver planform er det knyttet lovbestemte prosedyrer for forberedelse, utarbeidelse og vedtak. På kommunalt nivå er kommuneplanen den høyeste planformen. Kommuneplanen består av en samfunnsdel, en arealdel og et handlingsprogram. Når et nytt kommunestyre er valgt, skal det senest etter ett år ha utarbeidet og vedtatt en kommunal planstrategi, som skal legges til grunn for kommunens planarbeid i valgperioden. Planstrategien er et målsettingsdokument som skal vise hvordan kommunen skal møte viktige utfordringer, og hvilke planleggingsoppgaver som skal prioriteres i perioden.

Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunen, gjerne med vurdering av alternative strategier for utviklingen av kommunen som lokalsamfunn og som organisasjon. Her bør miljø- og klimautfordringene ha en sentral plass. Kommuneplanens arealdel skal vise hovedtrekkene i arealbruken og de betingelser som skal gjelde for arealbruk og utbyggingstiltak. Kommuneplanens handlingsprogram gir oversikt over de tiltakene kommunen skal iverksette for å følge opp mål i samfunns- og arealdelene. Det er i handlingsprogrammet kommunen forplikter ressurser til gjennomføring. Oftest er derfor handlingsprogrammet likelydende med kommunens økonomiplan, se kapittel 3 om Supplerende tiltak. Kommuneplanen kan deles opp og konkretiseres i kommunedelplaner med handlingsprogram som kan være arealplaner for mer avgrensede områder og lokalsamfunn, eller planer for spesielle temaer eller innsatsområder, som for eksempel klima- og energiplaner.

Kommuneplanens arealdel (eller en kommunedelplan for et avgrenset område) vil vanligvis detaljeres ytterligere i én eller flere reguleringsplaner for området. En reguleringsplan kan utarbeides som en områderegulering for én eller flere eiendommer for å detaljere ulike arealbruksformål i kommuneplanen, for eksempel områder med kombinerte arealbruksformål (landbruk, natur- og friluftsliv, reindrift). Områderegulering er primært ment å være et styringsverktøy for kommunen som offentlig planmyndighet for å avklare arealbruken i et visst område. Den vanligste reguleringsplanen er en detaljregulering som er en plan med tilhørende bestemmelser og beskrivelse fremmet av en utbygger med sikte på gjennom­føring av et konkret tiltak. Detaljregulering er et redskap for samordnet plan- og byggesaksbehandling, hvor initiativet i stor grad vil ligge hos en privat utbygger eller en statlig myndighet, som for eksempel Statens vegvesen.

Reguleringsplanen er et sentralt verktøy for å ivareta miljøhensyn ved gjennomføring av utbyggingstiltak av ulike slag. Det er et grunnleggende krav at det for alle større bygg- og anleggsarbeider skal foreligge en godkjent reguleringsplan. Lovens regler skal sikre at tiltaket er i tråd med kommunens langsiktige strategi for grunnutnyttelse, utbygging og vern.

Figur 1 viser sammenhengene mellom de ulike planformene på kommunalt nivå (Miljøverndepartementet 2011d). I tillegg omfatter plan- og bygningsloven bestemmelser om planlegging på regionalt nivå, i praksis fylkeskommunene, med utgangspunkt i en regional planstrategi. Til regionale planer kan det vedtas planbestemmelser som vil kunne regulere arealbruk og utbygging i én eller flere kommuner. Staten har også hjemmel etter loven til å utarbeide statlig arealplan når:
"viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig".

image003.png

Figur 1: Sammenhengene i plansystemet på kommunalt nivå (Miljøverndepartementet 2011d).

Statlige myndigheter, først og fremst Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KOM), og Klima- og miljødepartementet (KLD), formidler i rundskriv til kommunene signaler om nasjonale mål og interesser som regjeringen forventer at regional og kommunal planlegging skal legge til grunn (se nedenfor). Faglige forventninger og krav til kommuneplanenes innhold og utforming nedfelles også i et omfattende informasjons- og veiledningsmateriale til kommunene. En mer omfattende beskrivelse av plan- og bygningslovens plansystem, planformer og prosedyrer finnes i veiledningsmateriale som er tilgjengelig på Kommunal- og moderniseringsdepartementets hjemmeside. Her finnes også oversikt over rundskriv og forskrifter med utfyllende bestemmelser for utarbeidelse av planer for spesifikke formål (som for eksempel planlegging av riks- og fylkesveger) eller hvor særlig hensyn skal tas (flom- og skredfare, kulturminner, landskapsvern osv.). 

Når det gjelder krav til transport- og miljøplanlegging og håndtering av miljø- og klimaspørsmål i vegplanleggingen har Statens vegvesen ansvaret for veiledning overfor kommunene. Hjemmesiden til Statens vegvesen gir oversikt over et bredt faglig materiale med retningslinjer, veiledning og håndbøker for planlegging, prosjektering og gjennomføring av utbyggings- og miljøtiltak.

Statlig styring og nasjonale forventninger

På miljø- og klimaområdet, slik som for en rekke andre samfunnsområder, foreligger det nasjonale mål og forventninger til planleggingsinnsats og tiltak på kommunalt nivå. I samferdselssektoren gjelder dette ikke minst etter at den siste forvaltningsreformen trådte i kraft fra 1.1.2011. Reformen gir fylker og kommuner større ansvar for utbygging og drift av veger og dermed også for håndtering miljø- og klimakonsekvenser. Vern om naturressurser og miljø er et område hvor kommunale planer skal ivareta ambisiøse nasjonale mål og hensyn. Andre områder følger av særlovgivningen, som for eksempel friluftsloven, naturmangfoldsloven, folkehelseloven og lover under vernelovgivningen.

Plan- og bygningsloven (§ 6-1) slår fast at staten skal klargjøre sine forventninger til regional og kommunal planlegging.
«For å fremme en bærekraftig utvikling skal Kongen hvert fjerde år utarbeide et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette skal følges opp i planleggingen etter denne lov og legges til grunn for statens deltaking.»

De første settet av nasjonale forventninger ble vedtatt ved kongelig resolusjon i juni 2011, se tiltak om Areal- og transportplanlegging - statlige føringer. I juni 2015 utga Kommunal- og moderniseringsdepartementet et nytt sett nasjonale forventninger hvor tre temaer ble særlig fremhevet:

  • Gode og effektive planprosesser
  • Bærekraftig areal- og transportplanlegging
  • Attraktive og klimavennlige by- og tettstedsområder

Selv om det er forutsatt at planer etter plan- og bygningslovens skal ha en sterk forankring i kommunale vedtak, kan det oppstå situasjoner der staten (eller regionale myndigheter) finner det nødvendig å ta styringen over planleggingsprosessen. Kongen kan da etter samråd med berørte kommuner og regionale planmyndigheter vedta Statlige planbestemmelser (Pbl § 6-2). Disse har lovs kraft og gir staten hjemmel til å fatte vedtak om midlertidige innskrenkninger av rådighet over arealer og utbyggingstiltak. Kongen kan forlenge forbudet med fem år av gangen. Det er likevel et virkemiddel som sjelden brukes fordi det vil være å sette til side det lokale selvstyret. En statlig planbestemmelse kan binde arealbruken for et tidsrom av inntil ti år.  

Statlig reguleringsplan (Pbl § 6-4) gir staten hjemmel til i visse tilfeller å utarbeide og vedta planer for statlige tiltak uten å gå veien om kommunale planer. Staten kan i slike tilfeller ta over hele planforberedelsen. Det kan være aktuelt i saker av nasjonal interesse, som store vegprosjekter, hvor det ikke oppnås enighet om trasevalg og tekniske løsninger på lokalt nivå.

Statlige planretningslinjer

Statlige planretningslinjer (tidligere rikspolitiske retningslinjer, RPR) er bestemmelser som i lovens språk "skal legges til grunn" for planleggingen (§ 6-2), dvs. som åpner for skjønnsmessig fortolkning og tilpassing til lokale situasjoner. Selv om statlige retningslinjer i prinsippet kan gis innenfor alle samfunnsområder, er alle gjeldende RPR knyttet til Miljøverndepartementets eller Kommunal- og moderniseringsdepartementets myndighetsområder. Særlig viktig for den kommunale planleggingen er planretningslinjene for arealbruk langs vernede vassdrag, for hensynet til barn og unge i planleggingen og retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging.

De første retningslinjene for transport og miljøspørsmål kom allerede i 1993 og 1994 fra Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartement. Den sistnevnte gjaldt planlegging av riks-og fylkesveger. I september 2014 kom nye Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging som konkretiserer hvordan en skal arbeide for å nå de mål som følger opp kravene fra de gamle RPR (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014). Formålet er å oppnå en bedre samordning av areal- og transportplanleggingen i den enkelte kommune, men ikke minst på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer. Retningslinjene klargjør hvilke prinsipper som skal vektlegges og peker på samarbeidsbehov og ansvars­forhold ved gjennomføring av planene. Målet er at planlegging av arealbruk og transport­system skal fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljøer med god trafikksikkerhet og effektiv trafikk­avvikling både innenfor den enkelte kommune og på tvers av kommunegrensene. Se også tiltak Areal- og transportplanlegging - statlige føringer.

Planretningslinjene slår også fast at målet er å komme fram til løsninger som kan redusere transport­behovet, gi korte avstander til daglige gjøremål og skape effektiv samordning mellom ulike transportmåter. Et viktig punkt i retningslinjene (pkt. 3.5) sier at i områder der befolknings­tettheten gir grunnlag for det "skal det ved utformingen av utbyggingsmønsteret og transport­systemet legges vekt på å tilrettelegge for kollektive transportformer. Når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår, skal andre alternativer enn økt vegkapasitet vurderes på lik linje, for eksempel regulering av trafikk, forbedring av kollektivtransporttilbudet".

Planprogram og konsekvensanalyser

For alle regionale planer, kommuneplaner og reguleringsplaner skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Dette kravet kan også gjøres gjeldende for nærmere bestemte tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger. Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsling av planoppstart. Planprogrammet fastsettes vanligvis av planmyndigheten.

Alle forslag til planer etter loven skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området. For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse - en konsekvensutredning - av planens virkninger for miljø og samfunn.

Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal planmyndigheten påse at en risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse. Analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til aktuelle utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging.

Som hovedregel skal det foretas konsekvensutredning for alle planer som kan føre til "vesentlige virkninger for miljø og samfunn". Det betyr i praksis at alle kommune- og kommunedelplaner skal utredes med hensyn til sine mulige samfunns­messige, miljømessige og økonomiske konsekvenser. Hva som skal konsekvensutredes og hva en konsekvensvurdering skal omfatte er bestemt i to forskrifter, én for planer og én for tiltak, til loven (FOR-2014-12-19-1726, for planer og FOR-2014-12-19-1758, for tiltak). Statens vegvesens (2014) Håndbok V712 angir prinsipper for utredning av økonomiske ("prissatte") og miljømessige ("ikke-prissatte") konsekvenser av veganlegg, og KLD og KMD publiserte i 2015 en veileder for metode og datavalg ved konsekvensanalyser (KLD og KMD 2015)

 

til toppen

3. Supplerende virkemidler

Plan- og bygningslovens plansystem er omfattende og ressurskrevende. I dag har nesten alle landets kommuner utarbeidet en arealdel til sin kommuneplan, mens 76 % hadde i 2014 vedtatt en samfunnsdel i løpet av de 10 siste årene (Kilde KOSTRA). I mange tilfeller er planene imidlertid av eldre dato og på etterskudd med den faktiske utviklingen. De nye bestemmelsene om at hvert nyvalgt kommunestyre skal vedta en planstrategi vil forhåpentlig sette fart i oppdateringen av planene og gjøre kommunal planlegging mer rettet mot lokale utfordringer. 93 % av landets kommuner har utarbeidet en planstrategi de siste 10 årene (Kilde: KOSTRA).

Planer etter plan- og bygningsloven definer betingelsene for gjennomføring av fysiske tiltak, men sikrer ikke gjennomføringen. Det skjer gjennom kommunens økonomiplan og den årlige budsjettbehandling. Derfor vil behandlingen av økonomiplan og årsbudsjett være en avgjørende fase i lokal transportplanlegging, miljø- og trafikksikkerhetsarbeid. Over tid har det utviklet seg en praksis der den 4-årige økonomiplanen utgjør kommuneplanens handlingsprogram, Økonomiplanen blir utformet og behandlet etter bestemmelsene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av 1992.

Å sikre finansieringen av lokale tiltak av et visst omfang vil i en del tilfeller innebære at statlige, regionale og kommunale myndigheter må gå sammen om finansieringen, eventuelt også sammen med private transportselskaper og utbyggingsinteresser. Bomringprosjekter og lokale trafikkavgifter er eksempler på slike løsninger.

til toppen

4. Bruk av loven - eksempler

Plan- og bygningsloven er et sentralt virkemiddel i alle sammenhenger hvor fysiske (miljø-) tiltak skal gjennomføres og hvor det er nødvendig å forhindre eller redusere negative miljøeffekter. Innsats for en mer bærekraftig utvikling betyr å nærme seg planleggingsoppgavene fra mange sider - samtidig. Plan- og bygningsloven blir benyttet daglig i planlegging og gjennomføring av store og små tiltak, på store og små steder, for å samordne mål og innsatser, og mobilisere ressurser på tvers av kommune‑ og forvaltningsgrenser. En rekke tiltak behandler planlegging for bærekraftig utvikling, se for eksempel Lokalisering av arbeidsplasser og bolig, Trafikkreduserende fortetting, Lokalisering godsterminaler, Hvilke kollektivtrafikktiltak passer hvor?

Det er gjennomført en rekke programmer og forsøksprosjekter med sikte på bedre samordning av areal- og transport­planlegging og forskningsbaserte studier og evalueringer av prosesser og resultater har hatt betydning for endring av lovverk og utforming av nye ordninger. I de større byene har det helt siden 1970-tallet vært drevet planlegging for en mer miljørettet trafikk- og transportplanlegging på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. «Transportplanarbeidet i de 10 største byene"(TP10), var det første større forsøket på samordnet areal- og transport­planlegging i Norge. De rikspolitiske retningslinjene for samordnet arealbruk og transport­planlegging (1993) og igangsetting av prosjektet "Samordnet areal- og transportplanlegging" (ATP) i seks byregioner var en oppfølger av TP10. Dette ble senere videreført av Miljøvern­departe­mentet og Samferdselsdepartementet i prosjektet "Strategisk areal- og transportplanlegging" (STRAT) på regionalt nivå. Analyser fra arbeidet har blant annet vært benyttet som bakgrunns­materiale for arbeid med Nasjonale transportplaner.

Erfaringer fra Miljøbyprogrammet (1993-2000) hvis langsiktige perspektiv var å få fram modeller for en bærekraftig byutvikling, var viktig for planlovutvalgets mandat for utredning av vår nåværende planlovgivning (Miljøverndepartementet 2000; Opedal et al. 1998). Programmet "Fremtidens byer" med hovedfokus på klimautfordringene i byene hadde et bredere samarbeid mellom statlige myndigheter (Miljøverndepartementet, Samferdselsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet), Næringslivet og de 13 største byene i Norge. Formålet var å redusere bilbruken, forbedre kollektivtransporten og få til en arealbruk som begrenser behovet for transport. Samferdselsdepartementet er ansvarlig for dette innsatsområdet. Gjennom programmet skulle byene skaffe kunnskap og vise vei til hvordan byer kan kutte sine utslipp og bedre bomiljøet. Arbeidet videreføres nå gjennom avtaler om miljøbypakker, vedtatt i forbindelse med NTP 2014 - 2023 (Samferdselsdepartementet 2013), se Statlige -kommunale avtaler.

Kommunes planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel er godt egnet til å sette trafikk- og miljøutfordringer på den politiske dagsorden i kommunen. Her er det rom for å reise grunn­leggende spørsmål både om mål, prioriteringer og mulige strategier for handling. Hva skal være de langsiktige målene for utvikling av trafikksystemet i kommunen? Hvilke avveiinger må gjøres mellom tilgjengelighet, fremkommelighet, miljø og trafikksikkerhet. Hvilke særlig utsatte steder eller trafikantgrupper skal prioriteres? Hvilke miljøbelastninger krever særlig oppmerksomhet og lokal innsats? Hvor kreves det samarbeid og samordning med andre myndigheter og institusjoner? Bortsett fra at de ulike planformene er lovpålagte, og i de fleste tilfeller en nødvendig forutsetning for gjennomføring av fysiske tiltak, er en viktig lærdom at selve planleggingsprosessen kan være en viktig arena for mobilisering til felles innsats. Gode opplegg for informasjon og medvirkning kan både gi korrektiver og innspill til faglig ekspertise, skape oppslutning om tiltak og legge grunnlag for samarbeid om gjennomføring ved ressurser og innsats slås sammen. Nettverk for samarbeid behandles i eget tiltak.

En annen type samordningstiltak - til dels sterkt omstridt - for å påvirke transportmønsteret i byer og tettsteder, er innføring av ulike systemer for vegprising. Bomavgifter er i hovedsak et finansielt virkemiddel for å fremskynde nye vegprosjekter. Bomringenes effekt på trafikkvolum og -vekst er omstridt og avhenger av prisnivået. Kø- eller miljøprising med tids- eller kjøretøydifferensierte avgifter har større effekt. Man kan også få miljøeffekter ved å øremerke en betydelig del av inntektene til finansiering av kollektivtrafikk, som i de såkalte "Oslopakkene" som gjennom politiske kompromisser mellom kryssende mål forsøker å forene krav både om økt vegkapasitet, kollektivsatsning og miljø­tiltak som gang- og sykkelveier.

til toppen

5. Miljø- og klimavirkninger

Plan- og bygningslovens ulike planformer ivaretar en rekke forskjellige formål og funksjoner og tar hensyn til et bredt spekter av nasjonale mål og retningslinjer. Plan- og bygningsloven dreier seg ikke bare om planlegging av arealbruk og infrastruktur, men om samfunns­planlegging i bred forstand. Samtidig understreker den sammenhengene mellom utformingen av våre fysiske omgivelser, natur- og miljøkvalitet og bo- og levekår. Gode fysiske planer bidrar til å sikre sentrale verdier som tilgjengelighet, fremkommelighet, miljø og sikkerhet.

Flere av de store transport- og miljøsatsingene er evaluert og kan gi nyttig kunnskap om hva som må til for at slike planer skal gi gode effekter for miljøet. Fraværet av klare overordnete mål om retningen på snuoperasjonen var et uttrykk for at veg-, samferdsels- og miljømyndighetene seg imellom ikke var enige om fortolkningen av miljømålene og bruken av virkemidler. Vegmyndighetene tolket f eks bedret veistandard og økt framkommelighet som en miljøforbedring, mens miljøvern­myndighetene mente virkemidlet burde være å redusere biltrafikken.

En viktig lærdom fra TP10 og Miljøbyprogrammet var at introduksjon av nye, ambisiøse mål i planleggingen må følges av institusjonelle endringer som støtter målene. Ofte er dagens organisasjonsmessige forhold lite egnet til effektive og samordnede løsninger. Osland og Kråkesnes (1998) har pekt på at å oppnå styrket og bedre samordnet lokal transportplanlegging krever organisatoriske løsninger og løpende plan- og budsjettprosesser med full sammenheng mellom beslutnings­myndighet og herredømme over virkemidler. Det setter store krav til samarbeid mellom sektormyndigheter både på statlig, regionalt og lokalt nivå, mer eller mindre "skreddersydd" for hver enkelt situasjon.

Forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA) konkluderte med at målene i de rikspolitiske retningslinjene lett brukes som politisk retorikk, og at areal- og transportpolitikken i liten grad var samordnet, effektiv og miljørettet. Særlig problematisk er den manglende koplingen mellom ambisiøse mål og lokale virkemidler. Den institusjonelle strukturen motvirker samordning mellom sektorer (for eksempel for ulike transportformer) og forvaltningsnivåer, og er en vesentlig årsak til manglende resultater (Nielsen m. fl. 2000).

Målene om mer bærekraftig byutvikling krever både politisk og administrativ vilje til å ta i bruk virkemidler som oppfattes som radikale og samfunnsmessig dyptgripende. Innenfor samferdselssektoren må vegbygging, kollektivsatsing, kø(veg) prising og parkeringspolitikk ses i sammenheng. Hvordan ulike samfunnsfunksjoner lokaliseres, bindes sammen og organiseres, er avgjørende i bestrebelsene på å redusere transportvolum og miljøulemper.

Radikale tiltak, som innføring av bompenger og rushtidsavgifter, møter lett motstand, siden de berører motstridende interesser og mål for å finansiere både bilvegnett, kollektivtrafikk og gang- og sykkelvegnett. Det er likevel klart at kombinasjonen av ulike mål og flere finansieringskilder har gitt resultater. Evalueringen av Oslopakkene har vist at samordnet innsats blir enklere under de spesielt tilrettelagte finansieringsordningene. (Næss m. fl. 2009) har undersøkt byutviklingen i Oslo-regionen i lys av mål om bærekraftig mobilitet og transport­fordeling. Konklusjonen er at utviklingen i regionen har oppnådd større bærekraftig mobilitet gjennom satsing på en klar fortettings­strategi gjennom en lang periode, særlig fra Oslos side. Basert på gjennomgang av et stort antall forskningsprosjekter, finner forfatterne et massivt gjennomslag for "den kompakte byen" som et sentralt virkemiddel for å redusere transport­behov og legge grunnlag for god kollektivdekning. Deres konklusjon er at fortetting fører til mindre transportbehov og mindre bilavhengighet i byområdene, noe som gir betydelige effekter i form av redusert energibruk og mindre utslipp. Fortetting skaper også mindre press på dyrket mark og friluftsområder - "marka-områdene" - i byenes omland. Fortettingsstrategien er blitt en dominerende tilnærming, for en mer bærekraftig byutvikling. Det finnes også visse motforestillinger mot fortetting, særlig med hensyn til effektene for bomiljø og grønnstruktur i eldre byområder.

til toppen

6. Organisering og ansvar

Det er kommunen som normalt er avgjørende myndighet, men regionale og statlige myndigheter kan fremme innsigelser til planene om de mener planene bryter med nasjonale mål eller aktuell særlovgivning. Se nærmere i tiltaksbeskrivelse om Innsigelser.

Godkjent plan etter plan- og bygningsloven lovfester både rettigheter og forpliktelser. Godkjent reguleringsplan gir for eksempel rett til ekspropriasjon av grunn og bebyggelse for å gjennomføre planen om ikke forhandlinger og frivillige ordninger fører fram. Samtidig bestemmer reguleringsplanen, til dels detaljert, hvordan aktuelle utbyggingstiltak skal utformes og gjennomføres, for eksempel med hensyn til rekkefølge, skadeforebyggelse og avbøtende tiltak. Eventuelle unntak må formelt behandles som dispensasjon fra planen. Men godkjent reguleringsplan medfører ingen plikt til gjennomføring.

Planlegging er en arena hvor kryssende interesser møtes og brytes, ikke minst hva gjelder miljø- og klimaspørsmål. Deltakelse, medvirkning og samordning er sentrale stikkord for plan- og bygningslovens prosedyrer for utarbeidelse og behandling av kommuneplaner og reguleringsplaner. Et hovedformål er at loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter.

Loven definerer de formelle sidene - "minstekravet" - til samarbeid mellom planmyndighetene, berørte interesser og allmennheten. Loven sikrer at et planprogram blir utarbeidet, at planarbeidet blir offentlig kunngjort og at det åpnes for å fremme kommentarer, klager og innsigelser mot planene. Enhver som fremmer planforslag er pålagt "å legge til rette for medvirkning" og kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Her nevnes spesielt barn og unge. Loven gir bestemmelser om offentlig høring og ettersyn og definerer statlige og regionale myndigheters rett til å fremme innsigelse mot planforslag som strider mot nasjonale og viktige regionale interesser, eller vedkommende myndighets ansvarsområde. Retten til å fremme innsigelse er både et direkte styringsmiddel og et "ris bak speilet" i forhandlinger om praktiske løsninger og mulige kompromisser.

Befolkningens medvirkning i planlegging og miljøspørsmål er en demokratisk rettighet nedfelt i Grunnlovens §110b og i Miljøinformasjonsloven av 2003. Befolkningens deltakelse og medvirkning er også et sentralt tema i planleggingsteori og i diskusjon om utøvelse av planleggerrollen. Et kommunikativt syn på planlegging, med vekt på likeverdighet mellom interessegrupper og aksept for konkurrerende verdier, kunnskap og virkelighetsoppfatninger utfordrer det dominerende synet på planlegging som en rasjonell og rent mål/middel-orientert prosess basert på et vitenskapelig kunnskapsgrunnlag (Kleven 1998, Kleven 2011).

Tabell 1: Kjennetegn og begrensninger ved instrumentell og kommunikativ rasjonalitet (Langmyhr og Sager 1999).

Kjennetegn

Instrumentell rasjonalitet

Kommunikativ rasjonalitet

Fokus

Produksjon

Politikk

 

Effektiv måloppnåelse

Samhandling og dialog

Planleggingens legitimitet knyttet til

Produksjon av goder, eks miljøgoder

Motarbeide illegitim sosial ulikhet

 

Behov for å styre forstyrrende elementer i markedet

Behov for å fjerne forhold som forstyrrer kommunikasjonen

Uunngåelige begrensninger

Manglende kunnskap om sammenheng mål og midler

Misforståelser i kommunikasjon og samhandling

 

Begrensede ressurser til analyser av alle alternativer

Informasjonsforstyrrelser på tvers av organisatoriske skillelinjer

Unødvendige begrensinger

Bevist mangelfulle analyser

Bevisst manglende respons på innspill

 

Institusjonelle forhold som hindrer bruk av effektive virkemidler

Legitimering av maktstrukturen gjennom systematisk mangelfull medvirkning

Miljøverndepartementets (2011e) reguleringsplanveileder gir oversikt over de formelle kravene, sjekklister og nyttige eksempler (med referanser) på organisering av medvirkningsprosesser i ulike planleggingssituasjoner, alt fra rene informasjonsmøter til planleggingsverksteder med stor grad av "blanke ark" og aktiv medvirkning. 

 image005.jpg

Figur 2: Momenter i en åpen planleggingsprosess (Miljøverndepartementet 2011e Nettversjon).

Kommuneplanen skal være en plan både for kommunen som lokalsamfunn og som organisasjon. Over år har det utviklet seg en viss tradisjon for å se kommuneplanarbeidet som en "planleggingsdugnad" med bred medvirkning fra befolkningen. Metoder for dette beskrevet i Amdam og Amdam (1990) og Amdam (1998). Gode beskrivelser med bakgrunnsstoff og referanser finnes også på http://www.kommunetorget.no.

Fylkeskommunene har veilednings­ansvar for kommunal planlegging og har på sine hjemmesider et stort tilfang av informasjons- og veiledningsmateriale om aktuelle temaer i arbeidet med kommuneplaner og reguleringsplaner. Det samme gjelder for fylkesmannens avdelinger (Miljøverndepartementet 2011f) og Statens vegvesen som skal veilede kommunene (www.vegvesen.no). Enkelte sentrale elementer i arbeidet med kommuneplan og reguleringsplaner er omtalt i neste avsnitt.

 

til toppen

7. Kostnader

Hva det vil koste å bygge opp et fullverdig kommunalt planapparat er ikke mulig å anslå. Kommunene er pålagt å ha en planstrategi og en kommuneplan, og alle bygge- og anleggstiltak av en viss utstrekning krever dessuten en godkjent reguleringsplan. Alle kommuner er med andre ord pålagt å holde seg med et planlegging­sapparat med nødvendig kompetanse og kapasitet. Virkeligheten er imidlertid en annen. Mange kommuner sliter med både kapasiteten og kompetansen og ligger på etterskudd med oppdatering og rullering av kommuneplanen, særlig samfunnsdelen. De aller fleste reguleringsplaner utarbeides og fremmes av private tiltakshavere, utbyggere og konsulenter. Kommunenes apparat blir i stadig større grad opptatt med ren saksbehandling av innsendte planer (NOU 2001:7); (Skjeggedal og Saglie 2008).

til toppen

8. Utfordringer og muligheter

Planlegging etter plan- og bygningsloven setter høye mål og blir derfor utfordret både av sine egne ambisjoner og av drivkrefter innenfor og fra utsiden av det norske samfunnet. Utfordringene "utenfra" består av reelle trusler, som klimaendringene, og følger av Norges tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner. Dette er planleggingskrav som utfordrer både etablerte sektor- og forvaltningsgrenser (Kleven m. fl. 2011).

Kommunal planlegging utfordres også av et betydelig nasjonalt endringspress, ikke minst påvirket av endringer i forholdet mellom kommune og stat. Dagens kommunestruktur er utfordret av både av de mange nye oppgavene kommunen har fått ansvar for, og et nytt syn på styringsforholdet mellom stat og kommune. Statens krav til hvordan kommunene skal løse nasjonale oppgaver - både på velferds- og miljøfeltet- tar i stigende grad form av nasjonale standarder for plankvalitet og planleggingsprosesser. Økt sektorisering og nye, regionale forvaltningsenheter gjør planlegging mer orientert mot funksjoner på tvers av kommunale territorier. Kommunal planlegging underlegges strengere innholds- og kvalitetskrav samtidig som kommunenes gjennomføringsmuligheter, dvs. deres økonomiske evne, ikke øker i samme takt (Hompland og Naustdalslid 2010).

En annen nøkkelutfordring i kommunal planlegging er at ett stort antall aktører med avgrenset myndighetsområde innenfor territoriale grenser skal samhandle om å løse komplekse problemer og sprikende interesser. Plan- og bygningsloven knytter i stor grad dette samordningsansvaret til kommunale planprosesser, samtidig som lokale planmyndigheter og beslutningsfattere har begrenset myndighet overfor statlige og regionale organer.

Samfunnet er stilt overfor utfordringer som har konfrontert planleggingen med mer komplekse og motsetningsfylte oppgaver. Arealplanlegging for mindre transport- og energibruk, vurdering av usikkerhet og risiko knyttet til klimaendringer er nettopp eksempler på dette. Behovet for ny kunnskap og nye faglige tilnærminger er stort, men forskning på dette feltet har vært lavt prioritert gjennom en årrekke. Også utdanningen av planleggere har lidd under dette (Kleven m. fl. 2011).

En ytterligere utfordring ligger i ambisjonen om økt medvirkning fra befolkningen og berørte interesser og bruk av nye samarbeids- og styringsformer - nettverk og partnerskap - mellom offentlige og private aktører, se også Nettverk for samarbeid. Tradisjonelle tilnærminger og planleggingsformer er utfordret, men mangler kunnskapsmessig feste i lokalpolitikken og kommunal forvaltningspraksis.

En viktig utfordring knyttet til arealplanlegging er at aktiviteten i realiteten ofte innebærer fordelingspolitikk. En strategi for å nå målsetninger om klimavennlig transport kan for eksempel en være å prioritere ny utbygging i de sentrale delene av byen eller rundt kollektivknutepunkt. Aktører med interesser i byens utkantsområder kan da oppleve å ikke få realisert ønsker om eiendomsutvikling. Det ligger mao reelle interessemotsetninger i planleggingsprosessene, hvor noen kan tape og andre vinne på beslutningene som fattes (Flyvbjerg 1998). Forskjellige aktørgrupper vil derfor mobilisere for og mot foreslått arealpolitikk. Kjennskap til den lokale konteksten som politikerne opererer i, er viktig for å forstå avstanden som lett oppstår mellom nasjonale målsetninger og lokal politikkutøvelse (Tønnesen 2015a og b). Selv om lokale myndigheter skal operere i henhold til nasjonal politikk, påvirkes de av press lokalt. I dette ligger også det at bystyrer er ansvarlige overfor en lokal befolkning og primært forventet å fremme lokale interesser og verdier (Falleth og Hovik 2009).

til toppen

9. Referanser

(ECE), U. N. E. C. f. E. 1991
Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (Espoo, 1991) - the 'Espoo (EIA) Convention'.
Tilgjengelig fra: http://www.unece.org/env/eia/eia.htm.

Amdam, J. og Amdam, R. 1990
Strategisk og mobiliserande planlegging. Kommuneplanlegging etter dugnadsmetoden. Oslo: Det Norske Samlaget.

Amdam, R. 1998
Strategisk kommuneplanlegging. I: Kleven, T. (red.) Planlegging og handling. Oslo: Kommuneforlaget.

Falleth, E. I og Hovik, S. 2009
Local government and nature conservation in Norway: decentralisation as a strategy in environmental policy, Local Environment: The International Journal of Justice and Sustainability, 14:3, 221-231

Flyvbjerg, B. 1998
Rationality and power. Democracy in practice. London: University of Chicago Press.

Hompland, A. og Naustdalslid, J. 2010
Ei kommuneinndeling - mange strukturar. Diskusjonsnotat om kommunestruktur utarbeid for KS. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Kleven, T. (red.). 1998
Planlegging og handling. Kommunal planlegging som grunnlag for politisk styring. Oslo: Kommuneforlaget.

Kleven, T., Naustdalslid, J. og Bjørn, C. 2011
Styring av planforskning og planleggerutdanning i Norge. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR rapport 2011:14.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 2014
Lov om endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger i byggesaksdelen og oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak) m.m. LOV-2014-06-20-52

Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2015
Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Vedtatt ved kongelig resolusjon 12. juni 2015

Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 2015
Konsekvensutredninger: anerkjent metodikk og databaser for innlegging av data.

Langmyhr, T. og Sager, T. 1999
Institusjonelle forhold og planprosesser i samferdselssektoren. Trondheim: SINTEF Bygg og miljøteknikk. Rapport. STF22 A99557

Lerstang, T. og Mydske, P. K. 1977
Erfaringer fra Norsk Vegplan II. Sentral styring og lokal planlegging. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR rapport 43.

Lyssand Larsen, S. 1993
TP10 - en miljøpolitisk snuoperasjon? Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning/Transportøkonomisk institutt. Samarbeidsrapport nr 3, NIBR-TØI

Miljøverndepartementet (nå Klima- og miljødepartementet). Disse finnes i hovedsak også på Kommunal- og moderniseringsdepartementets hjemmeside.

Nielsen, G., Arge, N., Lerstang, T., Moen, B. og Strand, A. 2000
Mer effektive institusjoner og bedre planlegging. Oslo: Norges forskningsråd. Synteserapport nr. 3 fra forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk.

NOU 2001:7
Bedre kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. Planlovutvalgets første delutredning.

Næss, P. 1992
Natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling. Faglig sluttrapport. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.
NIBR rapport 1992:2.

Næss, P., Næss, T. og Strand, A. 2009
The challenge of sustainable mobility in urban planning and development in the Oslo Metropolitan Area.
Oslo: Transportøkonomisk institutt. TØI report 1024/2009.

Opedal, S., Pløger, J., Strand, A. og Vestby, G. M. 1998
Miljøbyprogrammet. En midtveisevaluering. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Prosjektrapport 1998:8.

Osland, O. og Kråkesnes, T. 1998
New Deal eller gamle spilleregler? Om kollektivtrafikkens forvaltningsorganisasjon og valg av politiske styringsinstrumenter for å fremme kollektivtransporten. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. Rapport 65/98.

Skjeggedal, T. og Saglie, I.-L. 2008
Kartlegging av planleggings- og stedutviklingskompetanse i kommunene. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-notat 2008:15.

Statens vegvesen 2014
Konsekvensanalyser. Veileder. Håndbok V712

Stortinget 2014
Proposisjon 121 (2013-2014) Endringer i plan- og bygningsloven
(forenklinger mv. i plandelen)
Innst. 47L (2014-2015) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger mv. i plandelen)

Tønnesen, A. 2015a
Policy packages and state engagement: Comparing car-use reduction policy in two Norwegian cities. Journal of Transport Geography 46. 89-98.

Tønnesen, A. 2015b
Entrepreneurialism and car use-reduction.
Planning Theory & Practice. 16:2. 206-225.

Andre aktuelle veiledere fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (tidligere utgitt av Miljøverndepartementet, nå Klima- og miljødepartementet)

til toppen